【對話嘉賓】 

賀   丹    全國政協委員、中國人口與發展研究中心主任

吳瑞君    全國政協委員、華東師范大學圖書館館長

劉菊嬌    全國政協委員、江西省教育廳原一級巡視員

馮洪榮    北京教育科學研究院院長

胡詠梅    北京師范大學教育學部教育經濟研究所教授

2023年5月5日，習近平總書記在中央財經委二十屆一次會議上提出“以人口高質量發展支撐中國式現代化”“把教育強國建設作為人口高質量發展的戰略工程”等重要論斷。隨著人口形勢變化，基礎教育學齡人口規模和結構也隨之發生變化，因此如何提前布局、優化調整教育資源配置，成為當前謀劃教育發展的重要課題。今年全國兩會期間，《人民教育》雜志邀請了部分代表委員、專家學者，深入探討在人口變化新形勢下基礎教育面臨的挑戰、機遇及應對之策。

人口變化新形勢和新型城鎮化將對基礎教育產生深刻影響

《人民教育》：從2022年開始，我國正式步入人口負增長時代。二十屆中央財經委員會第一次會議指出，當前我國人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化的趨勢性特征，要正確看待我國人口發展新形勢。請問隨著人口形勢變化，當前基礎教育階段學齡人口的變化趨勢是什么？

賀丹：人口變動必然導致學齡人口也隨之變動。一是出生人口持續下降，未來入學人口會隨之減少，預計未來0~17歲低齡人口存量也會持續下降。二是未來十幾年，低齡人口各年齡段比例結構將出現大幅變動。“十四五”期間，3~5歲學前教育適齡人口將從5259萬下降至3200多萬，2035年降至2800萬左右，學前教育壓力將大大緩解。三是低齡人口加速向城鎮、東部地區集聚。2021年公布的第七次全國人口普查數據顯示，城鎮、鄉村0~14歲人口規模分別為1.55億、0.98億，比2010年分別增長6085萬、下降2879萬；0~14歲人口城鎮化率達61.2%，比2010年提高18.6個百分點，比總人口城鎮化率提高的速度更快，說明過去十年農村學生加速流向了城鎮。

《人民教育》：習近平總書記指出，人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰略性問題。當前人口形勢對基礎教育會產生哪些全局性影響，提出了哪些挑戰？

馮洪榮：當前我國人口發展進入關鍵轉折期，人口形勢對基礎教育產生深刻影響。一是隨著學齡人口的規模、結構和布局變化，要求基礎教育資源配置迅速跟上步伐，確保學齡兒童有學可上、就近入學，同時又不造成教育資源的過度閑置。當前我國學前教育學齡人口高峰已過，小學階段正在經歷學齡人口高峰，初中和高中階段也將陸續迎來學齡人口高峰。但是從長遠來看，我國基礎教育學齡人口下降趨勢明顯。同時，學齡人口分布呈現明顯的區域分化性。城鄉之間、不同省份之間、同一省份乃至同一縣域內部，學齡人口的增減呈現明顯的分化。這要求各級教育行政部門密切監測學齡人口變動，科學開展學齡人口預測，統籌近期和遠期，前瞻性布局教育資源。二是學齡人口變化對基礎教育學校治理產生深刻影響。當前我國基礎教育學齡人口規模大且集中分布在城鎮，2022年我國義務教育階段在校生中城鎮占比83.5%，高于常住人口的城鎮化率（65.2%）。城鎮地區“大校額”和“大班額”現象突出，對學生活動組織、體育運動場館配備、教育教學方式改革創新等提出了不少挑戰。相反，鄉村地區小規模學校增多，學校規模過小導致教師的配置和留任、正常的教育教學安排、校園文化建設等存在困難，同時存在教育資源利用效率低下等問題。三是少子化形勢要求基礎教育為切實減輕家庭的生育、養育和教育成本，構建生育支持政策體系貢獻力量。近年來，基礎教育領域不斷加大力度，提高普惠性幼兒園覆蓋率、加大普惠性托育資源供給、推進“雙減”政策、完善中小學生課后服務工作……這些舉措都有助于減輕家庭“三育”成本，促進我國人口長期均衡發展。

吳瑞君：“少子化、老齡化、區域人口增減分化”已成為人口發展的新常態，由此引發的出生人口的時空波動性、學齡人口增減的區域差異性以及對教育影響的時間滯后性，無疑將對區域教育結構調整及師資均衡配置等產生系統性影響。從教師資源來看，預測結果顯示，未來省域范圍不同學段師資供給充足與不足將交替并存，跨學段的結構性缺員現象普遍存在；同時，人口進一步向城鎮集聚，師資配置“城鎮擠”“鄉村弱”的問題日益凸顯。

加強中長期規劃、多部門統籌推進，提高教育資源配置的科學性和合理性

《人民教育》：面對當前人口變化形勢，國家或者地方層面需要在哪些方面做好前瞻性布局？各級各類教育資源布局調整的重點在哪里？

胡詠梅：學前教育和小學教育最先面臨學齡人口規模下降問題。因此，首先要做好對學前教育和小學教育的資源配置規劃，既要逐步降低生師比，以滿足教育高質量發展的需要，又要合理利用冗余的教育資源為社會服務。比如通過推進托幼一體化，更充分地利用學前教育校舍和教師資源。其次，對于初中和高中階段教育，也需要提前做好長期資源配置規劃和教育資源配置的風險預警機制，合理布局新建學校，提高教育資源配置標準。此外，城鎮化進程加速了鄉村學齡人口下降趨勢，受教育人口向城鎮集中趨勢加大了城鎮基礎教育資源供給壓力，同時鄉村的教育供給可能會過剩，所以需要提前做好城鄉教育資源的合理配置規劃，優化城鄉學校布局，保障城鄉基礎教育高質量發展。

馮洪榮：當前人口趨勢給教育帶來了不少新問題新挑戰，其中有些比較緊迫，有些則需要長期規劃。一是學前教育學齡人口減少，一些幼兒園出現招生困難，因此需要推進托幼一體化建設。二是近期學齡人口增長與長遠學齡人口下降的矛盾，要求各地統籌配置教育資源，既保障近期的教育資源供給，又不帶來長遠教育資源浪費。學位供給（學校基礎設施建設）和教師配備都需要統籌處理好這對矛盾。三是在少子化和城鎮化背景下，鄉村學校的生源規模進一步減少，需要進一步優化鄉村基礎教育資源布局。四是長遠學齡人口下降后，基礎教育教學組織形式、教學方法和評價方式等都將迎來全面挑戰。其中，前兩個問題是當前正在面臨和亟須探索解決的；第三個問題是當前正在面臨但需要逐步探索、穩步解決的；第四個問題是需要長期規劃的。

《人民教育》：隨著人口變化形勢，鄉村教育資源供給過剩問題會越來越突出，城鎮資源供給壓力會越來越大，對此應該如何做好城鄉間的資源配置規劃，保障義務教育優質均衡發展，您有哪些建議？

馮洪榮：針對這一問題，一些地方已經采取了相應的創新性對策，值得借鑒。例如，有的地方著力辦好鄉村教育，吸引學生回流；有的地方將城區的高中學校辦到鄉村，統籌解決城鄉用地矛盾；有的地方將閑置的鄉村學校校舍改造成共享的勞動教育實踐基地、研學基地和家長學校等，讓閑置的教育資源重新“活”起來。

胡詠梅：做好城鄉間的資源配置規劃，既要合理彌補教育資源供給缺口，也要考慮如何消化過剩的教育資源。有兩點建議：一是要優化基礎教育學校布局，新建校址以城鎮地區為主，把城鎮中小學校建設納入城鎮化總體規劃，依法保障教育用地和教育設施。二是要充分利用鄉村閑置校舍資源，將閑置校舍轉為鄉村社區文化中心等場所，或者改為鄉村老年大學。這樣不僅能夠充分利用學校場地和師資，而且能夠為鄉村地區老年人的終身教育和豐富鄉村地區人們的文化生活提供更多教育資源。

劉菊嬌：受學齡人口持續減少、城鎮化加速推進的疊加影響，城鄉教育供給需求之間的矛盾會越來越大。結合江西省的實踐探索，主要有三點建議。一是要著力優化縣城義務教育的資源配置。集中力量辦好鄉鎮的中心學校和較大規模的村小學，重塑農村教育格局。2023年，江西省啟動了全省優化縣域義務教育資源配置試點工作，省市縣三級聯動形成一縣一案、一校一案、一生一檔工作機制。在試點過程中著力考慮交通等相關配套問題解決，總體起到了優化學校布局、改善辦學條件、提升教育質量的效果。二是要著力破解城鎮資源的供給壓力問題。根據當前城鎮化和學齡人口的變化，要建立新的城鄉中小學、幼兒園學位供給動態調整機制。江西省在優化城鄉學校布局試點的基礎上，加快城鎮學校的挖潛擴容，切實解決人口集中流入地的供需矛盾問題。同時，還要在縣城以及一些大的鄉鎮布局、建設一批寄宿制學校。三是著力提升推進縣域基礎教育質量。2023年，江西省實施了高校與縣域基礎教育協同提質行動，首批以12所師范類高校和具有師范專業的普通高校作為牽引，以23個試點縣、93所試點學校作為基礎，通過高校與縣域的深度對接，共同打造一批優質學校。下一步將逐步向100個縣推廣，實現全覆蓋。

《人民教育》：學齡人口規模和結構的變化會直接影響教師資源的需求，各地應該如何提前做好教師資源配置規劃？

吳瑞君：從區域來看，人口流出區師資配置結構性缺員與人口流入區師資供給不足的矛盾并存。這需要多部門協同，形成統籌推進的政策體系和實施機制。一是加強區域學齡人口趨勢的動態預測。綜合考慮常住、戶籍、非戶籍等不同類型的學齡人口數據，提高區域師資測算的準確性。優化中小學教師編制測算標準，逐步降低生師比和班師比。二是構建不同人口增長區域教育結構調整優化和事業編制動態調整長效機制。加強區域各類事業編制資源統籌力度，建立、完善跨層級跨地區的編制余缺調整機制，重點向中小學教育傾斜。三是完善促進區域教師隊伍優質均衡發展的政策保障體系，科學有序地推動教師交流輪崗。

劉菊嬌：為解決好教師資源供需矛盾，需要更好地統籌推進城鄉教師在數量、質量、結構上的均衡配置。一是要有序推動教師城鄉流動。一方面，科學有序推進義務教育學校教師縣管校聘改革。建立健全師資調配的良好機制，確保中小學教師編制能根據實際情況，在一定區域內不同學段、城鄉之間及時進行動態調整和科學配置，其中關鍵在于真正把教師從“學校人”轉變為“系統人”。另一方面，進一步加大校長教師交流輪崗。其中關鍵在于完善機制尤其是激勵機制，在職務晉升、評先評優方面向交流輪崗教師傾斜，使優秀校長和骨干教師真正下得去、教得好。二是優化調整教師的學科結構。要立足學生全面發展，加強緊缺學科專業設置和人才培養，持續加大思政課、科學、音體美勞、心理健康教育等專任教師的補充力度，進一步整體優化教師學科結構。三是要推動城鄉教師專業水平整體提升，通過加強教師培訓、推進區域一體化教研，以及加大名師名校長名班主任、骨干教師、學科帶頭人等優秀教師的培養和選拔等，全面提升區域教師專業素養。

《人民教育》：從長遠來看，我們如何提高教育資源布局的科學性和合理性？

馮洪榮：從長遠來看，一方面需要通過加大學段之間和區域之間的教育資源共享、加強一貫制學校建設等舉措，提高教育資源的統籌使用力度，提高教育資源利用效率，避免盲目擴建帶來的長遠教育資源浪費。另一方面需要提高學齡人口變化與教育資源配置的監測能力，完善監測機制。委托第三方科研機構，長期持續開展滾動監測，不斷完善預測方法、更新預測結果。

胡詠梅：人口規模和城鄉結構快速變化，對教育資源的供給彈性和適應性提出更高要求。因此，中央和地方教育規劃部門應該根據學齡人口預測數據提前做好教育規劃，建立教育資源配置的風險預警機制。

主動適應人口發展新常態，把握教育高質量發展新契機

《人民教育》：習近平總書記強調，我國教育已由規模擴張階段轉向高質量發展階段。當前人口變化趨勢對教育高質量發展提供了哪些契機？對教育改革與發展提出了哪些新要求？

劉菊嬌：新的人口形勢必然引發教育的供求關系轉向供大于求，那么能否實現教育從規模擴張到高質量發展的戰略轉型，是我們面對的新課題。事實上，新課題也在一定程度上為我們實現教育高質量發展提供了新的契機。一方面生均資源占比提高，使得一些地方“小班化”教學成為可能。“小班化”教學為提供更具個性化、更有針對性的教育服務，對培養學生的創新思維、對教育質量的提升會起到一定的積極作用。另一方面，學齡人口下降也擴大了優質教育資源的覆蓋面，為推動區域教育均衡發展提供了現實條件。同時，老百姓的教育焦慮感也會相應降低，從家校共育的角度看，有利于促進學生身心健康、全面發展。

馮洪榮：學齡人口減少后，學校規模將縮小，有助于學校管理者更好地促進每一位學生全面而有個性的發展。同時，班級規模也將縮小，生師比降低，有利于減輕教師工作負擔，增強師生間互動，教師有更多精力關注到每一位孩子。這些都是學齡人口減少給教育高質量發展帶來的契機。基礎教育領域需要充分認識、主動適應和著力引領人口發展新常態，扎實推進教育強國建設。

胡詠梅：學齡人口變動為優化教師資源配置、保障教育高質量發展提供了契機。測算結果顯示，2023—2035年，我國師資隊伍初步具備建設教育強國的數量基礎。參考世界教育強國教師資源配置水平，綜合生師比和班師比等關鍵指標，要分階段、分城鄉形成我國2023—2035年教育強國教師資源配置方案。首先，面向未來分階段、分城鄉優化專任教師的資源配置標準，逐漸降低基礎教育生師比。其次，“十四五”“十五五”期間要著力降低初中和普通高中的平均班額。到2035年，全國平均班級規模基本可以達到小學35人/班、初中和普通高中40人/班的辦學條件，這將為教育高質量發展提供基本的辦學條件保障。再次，要集中優勢資源改變一些地方的辦學體制，建議增加九年一貫制學校及完全中學，按需推進城鎮中小學的一體化辦學和鄉村小規模學校的合并轉設，進一步推動義務教育均衡發展。最后，提高基礎教育師資配置的靈活性和互通性，大力保障各學段專任教師資源的充足配置，調整師范教育的培養計劃，并且保障更多的優秀人才進入教師隊伍行列，滿足教育高質量發展的需要。（《人民教育》記者 董筱婷）

《人民教育》2024年第6期