《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》（簡稱《意見》）明確指出，全面保障義務教育優質均衡發展。義務教育是基本公共教育服務體系建設的核心組成部分，是其公共性、普惠性、基礎性、發展性等基本特征的集中體現。義務教育的本質屬性決定了其以優質均衡為基本政策導向。

一、義務教育優質均衡發展政策變遷歷程分析

1986年的《中華人民共和國義務教育法》明確規定，我國實行九年制義務教育，對發展方向、主體權責、管理體制等內容作出了原則性規定，實現了義務教育的有法可依、有據可循。此后，我國義務教育改革和發展大體經歷了三步走的歷程。

第一階段為1986—2006年，以普及優先、兼顧提高質量為政策導向。該階段的義務教育改革強調學生的基本知識學習和基本能力培育。這20年間，我國義務教育在推進普及中取得巨大成就：“兩基”人口覆蓋率達到98%，且農村地區發展迅速；小學入學率為99.27%，在校生達10711.53萬人，專任教師558.76萬人，合格率98.87%；初中階段毛入學率達97%，在校生5957.95萬人，專任教師347.5萬人，合格率96.34%（《2006年全國教育事業發展統計公報》）。我國義務教育學生能力素質和基礎知識得到雙重提升，為國家經濟社會建設培養了大量人才。

第二階段為2006—2022年，以公平質量兼顧為政策導向，推進義務教育基本均衡發展。2006年，我國修訂義務教育法，明確提出合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，第一次把促進義務教育均衡發展上升為各級政府的法定義務。2007年，黨的十七大報告提出促進義務教育均衡發展，該思想首次出現在黨的政治報告中；2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》把推動義務教育均衡發展列為重要內容，明確提出到2020年基本實現區域內義務教育均衡發展；2011年，我國實現九年義務教育全面普及，確立了統籌城鄉、因地制宜、分類指導、分步實施的均衡發展思路；2012年，國務院《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》印發，統籌部署義務教育均衡發展布局。

2021年底，我國2895個縣全部通過基本均衡發展認定，實現義務教育基本均衡發展。2022年，義務教育鞏固率達95.5%，資源配置、人員構成和條件設施質量有了巨大提升。一是教育經費投入增加。2012—2021年，我國財政性義務教育經費從1.17萬億元增加到2.29萬億元，占國家財政性教育經費投入的比例始終保持在50%以上；小學生均經費支出從每生每年7447元增至14458元，初中生均經費支出從每生每年10218元增至20717元。二是師生結構不斷優化，教師質量有所提升。全國有普通小學14.91萬所，招生1701.39萬人，在校生1.07億人；專任教師662.94萬人，學歷合格率99.99%，專任教師中專科及以上學歷比例為98.90%。全國共有初中5.25萬所，招生1731.38萬人，在校生5120.60萬人；專任教師402.52萬人，學歷合格率99.94%，專任教師中本科及以上學歷比例為91.71%。三是基礎設施不斷完善，辦學條件建設質量和科學性有所提升。全國普通小學共有校舍88961.80萬平方米，設施設備配備達標的學校比例均有所提升，分別為：體育運動場（館）面積93.52%，體育器械97.07%，音樂器材96.81%，美術器材96.79%，數學自然實驗儀器96.62%；全國初中學校共有校舍78648.35萬平方米，設施設備配備達標的學校比例不斷提升，分別為體育運動場（館）面積95.68%，體育器械98.08%，音樂器材97.88%，美術器材97.88%，理科實驗儀器97.75%。

第三階段為2022年之后，以優質均衡為政策導向，在基本均衡基礎上追求教育全過程的公平，尤其是教育過程和教育結果的公平。《意見》規定，以公益普惠和優質均衡為基本方向，全面提高基本公共教育服務水平，加快建設教育強國，辦好人民滿意的教育。教育強國建設偉大歷史進程中，以義務教育優質均衡推進基本公共教育服務體系建設，進而支撐高質量教育體系建設。義務教育學校標準化建設、學校布局、教師資源配置、不同學生群體公平發展等成為優質均衡的核心議題。如何實現新時期義務教育優質均衡發展，辦好人民滿意的教育，成為《意見》政策指向和戰略部署的核心內容。

二、以學校標準化建設為基礎縮小區域間差距

1.持續推進義務教育辦學條件標準化

《意見》規定，實施義務教育學校標準化建設工程，建立學校標準化建設臺賬，加大力度并統籌實施義務教育薄弱環節改善與能力提升、教育強國推進工程等項目。義務教育辦學標準化建設以科學布局學校為基石，以教育資源的優化配置為抓手，在辦學條件、教育經費、生師比例、課程教學等方面達到國家標準，滿足學生全面發展的要求。

構建標準化學校建設體系，應針對部分學校建設的滯后環節專門配置教育資源，確保辦好每一所學校。提升學校的管理品質，明晰學校治理的權責關系，統籌運用學校校舍、教學設備、數字資源、體育與藝術設施等，推進教育和學習時空重構。同時，增加課外活動、延時服務空間，優化教學、活動與生活安排，促進學生德智體美勞全面發展。

2.推進教育數字化建設

《意見》提出，大力推進國家教育數字化戰略行動。義務教育數字化建設是新時期促進教育均衡、提升辦學質量的有效手段。加強教育數字化設備的更新維護與切實運用，提升教師的數字素養和資源整合能力，是義務教育數字化建設的關鍵。拓展優質數字化教育資源，推進教育資源數據庫建設，不斷優化國家智慧教育平臺，將教育數字資源與區域實踐相結合，打造具有地方特點和校本特色、符合學生身心發展規律、與義務教育課程方案和課程標準實施相適應的新時代教育內容數據庫，以在線教育資源共享助力義務教育優質均衡。建設國家和地方名師課堂、全國和區域名校網絡課堂體系，教育管理、學校、企業等機構與教師、學生和家長等利益相關者形成合力，共同推進技術整合、主體協同、實踐改進。

3.優化教師資源縣域調配

《意見》規定，確保以縣為單位實現中小學教職工編制全面達到國家基本標準，依據國家課程方案配齊配足教師。推進教師管理模式由“校管校用”到“縣管校用”轉變，補齊配足教師編制，強化編制管理和人資調配能力建設。以區縣為主，建設區域名師庫，提升區域教師資源利用效率和效益，提高崗位匹配的科學性。將教師待遇、職稱、專業發展機會等在縣域層面統一調配，加強縣域教師管理的頂層設計和制度建設。

三、城鄉協同、相互支撐，推進教育整體發展

1.推進城鄉義務教育結構優化和高質量發展

《意見》要求，適應國家人口發展戰略和服務鄉村振興戰略、新型城鎮化戰略，以城帶鄉、整體推進城鄉義務教育發展，切實解決城鎮擠、鄉村弱問題。改革開放以來，我國城鄉義務教育發展取得了長足進步，但發展質量仍存在差異。新時期城鄉教育優質均衡發展既要考慮國家戰略調整，即新型城鎮化導致的人口遷移、人口流動的影響，也要考慮出生率、出生規模和人口分布的現實情況變化。

統籌規劃義務教育學校布局，要以教育質量提升為導向，按照保留必要必須的教學點、優化調整城鎮學校布局的基本要求，深度調整城鄉學校布局。加強教育人口流動動態監測，在合理預測發展趨勢的基礎上科學規劃城鄉學校建設和教育設施配套，在城鎮化人口聚居地區留足教育空間，適度超前規劃布局學校，緩解因人口遷移導致的教育擁擠化問題。在可能的條件下，根據需要適當改擴建現有學校，嚴控班級規模，提升學校容納空間，緩解人口遷移帶來的臨時性壓力。

2.以高品質寄宿制學校建設提升教育教學質量

《意見》規定，科學制定城鄉學校布局規劃，進一步加強寄宿制學校建設。寄宿制學校高質量建設，要優先配置教學專業人員、教學輔助人員和教育管理人員。通過政府購買服務方式，保障學校管理、學生學習和公共生活順利運行。建立健全學業輔導和生活幫扶機制，建立學生學業和生活監測常態化機制和預警機制，支撐學生學習能力培養、生活習慣養成和身心健康發展，提升寄宿制學校教育教學質量。

3.推進農村小規模學校提質增效發展

《意見》規定，辦好必要的鄉村小規模學校。創新路徑，加強經費支持，提升經費使用效益，在經費包干制基礎上，積極引導社會資源投入學校建設。明確鄉村小規模學校建設和發展的第一責任人，強化校長賦能，明確管理職能和責任清單，以主動性、積極性帶動辦學水平提升。統籌配置城鄉教師資源，促進城鄉教師隊伍一體化建設，為鄉村小規模學校教師提供傾斜性經費支持、生活補助和進修培訓機會。針對部分小學科的教育教學，以走教制度為抓手，確保國家課程開齊開足、地方課程因地制宜、校本課程特色發展。

四、以教師資源配置為抓手推進校際均衡發展

1.教師隊伍是義務教育優質均衡發展的關鍵主體，義務教育學校優質均衡發展的關鍵在于教師資源的精準配置

《意見》規定，以推進師資配置均衡化為重點，加快縮小校際辦學質量差距。義務教育實現辦學條件標準化建設的過程中，教師質量差距是影響教育質量的主要因素。推進教師交流輪崗和“縣管校聘”制度深入實施，明晰教師教育教學權責，選派優秀教師在不同學校之間交流任職。教師管理部門創新定向培養、人才引進、兼職制度等，強化統籌協調，做好協調對接、編制管理和信息立檔，將義務教育教師從個體學校剝離出來，服務于整體區域的全體學生，提升優質教師區域流動性，推進優質教師配置均衡。

2.健全義務教育教師發展配套保障和激勵機制

《意見》規定，實施校長教師有序交流輪崗行動計劃，科學推進教師“縣管校聘”管理改革，從城市、農村等不同地區的實際出發，完善交流輪崗保障與激勵機制。建立區域內教師交流輪崗待遇、福利保障和激勵機制，為其提供專業培訓、職業咨詢和生涯規劃，提升其工資待遇、生活補助、通勤交通、住宿保障等水平，提高交流輪崗的便利水平和必要條件。教師職稱評聘和評優評先向農村教師傾斜，提升農村學校教師職業吸引力和職業獲得感。對于選派優質教師交流輪崗的學校和教師本人、對于“縣管校聘”政策推進中作出突出貢獻的學校和教師個體進行物質和精神獎勵，形成引導和示范效應。

3.建設學校發展共同體

為了給教師個體發揮作用提供體制保障，《意見》規定，積極探索建立新招聘教師在辦學水平較高的學校見習培養制度。建設教師資源城鄉共享共同體，以課程教學、組織管理和教具教材等資源的雙向共享助推城鄉教學資源優化配置。建設教學研究城鄉交流分享體，搭建城鄉學校教學研究平臺，匹配教師發展訴求和地方教育改進需求。建設學校文化城鄉互鑒融通體，促進城鄉義務教育學校共同體文化融通，助力特色文化和教育理念融入教研過程。將教師專業發展作為學校發展共同體的落腳點，在教師校際交流和城鄉合作中提升專業技能和知識儲備，推進教育質量提升。

4.強化教師精準培訓，以教師質量提升推動學校優質均衡發展

《意見》規定，聚焦新課程、新教材、新方法、新技術，加大“國培計劃”實施力度，推動省、市、縣、學校開展校長教師全員培訓。建立教師培養培訓機構聯盟，依據學校特點開展教師進修交流，打造高質量培訓研修基地。發揮名師輔導幫帶作用，強化高水平同伴指引和跟崗學習，提升教師思想覺悟、政策素養、教育理念和專業技能。建立健全內容豐富、目標精準、路徑多元、成果顯著的教師培訓體系，使教師教育實踐與地方實際情況和學生切實需要相匹配，使教師專業技能與國家大政方針及地方政策相協調，培養“四有”好老師和“四個引路人”，積極主動推進義務教育優質均衡發展。

5.加強監測評估是建設高素質教師隊伍的關鍵環節

《意見》規定，完善學校管理和義務教育質量評價制度，積極開展縣域義務教育優質均衡創建和督導評估認定工作。加強義務教育質量監測理論、工具、方法、技術研究，建立健全符合我國國情、地方特色、學生需求和學科特征的質量監測框架。打造質量評估體系和監測預警平臺，納入社會第三方力量，健全“督政—督學—監測”三位一體的新型機制，以數據助力教育改進優化，形成優質均衡發展的數據和證據體系。

五、推進不同群體學生的義務教育高質量發展

1.從基本均衡走向優質均衡的政策轉變要以弱勢群體教育福利提升為重心

《意見》規定，確保不同群體適齡兒童平等接受義務教育，健全以居住證為主要依據的農業轉移人口隨遷子女入學保障政策。隨遷子女教育是城鄉義務教育優質均衡發展的基本主體。流入地政府要以高質量公平為導向，以公辦學校為主，優化調整入學政策，拓展教育機會。建立隨遷子女信息檔案和流動監測預警機制，實時把控其教育需求和空間布局變化，了解其教育意愿和靈動性；輔之以課程學習、社會交往和身心健康等方面的資源傾斜和針對性教育，提升教育效果。

2.保障留守兒童教育權益

《意見》規定，完善孤兒、事實無人撫養兒童、農村留守兒童、困境兒童精準摸排機制，加強教育保障和關愛保護。發揮學校教育主陣地作用，強化校長教師的關愛職責，回應留守兒童的特殊教育需求。強化社區參與，以留守兒童需要為基礎，建設活動中心和社會服務組織，形成留守兒童的關愛保護體系。留守兒童義務教育以教育質量保障和弱勢地位消減為均衡發展，以個性需求滿足和個體創新發展為優質發展，最終實現自我發展、回饋社會的價值目標。

3.發展特殊教育服務

對于有特殊需要的兒童，建立科學的甄別機制。如果其能夠融入正常的學習生活，則以全納教育理念構建融合教育體系。對于確實不能在普通學校進行學習生活的學生，應將其送往特殊學校就讀，提升專門學校的教育教學質量。對于有個性化需求的學生，尤其是特殊才能、智力超常的兒童，要建設創新人才培養體系，形成行之有效的個性化教育模式。為每一個學生創造實現自我發展的空間和機會。

4.提升民族地區學生義務教育質量

《意見》規定，全面改善民族地區辦學條件，整體提升辦學水平。民族地區學生群體教育具有文化獨特性，需要建設思想政治立場堅定、教育教學專業知識過硬、語言文化素養高超的教師隊伍。通過公費師范生計劃、國培計劃、特崗計劃等政策，有效補充民族地區優質教師數量、提升民族地區教師職業素養，因材施教為民族地區學生提供高質量教育。加強對民族地區教育改革的組團式、針對性幫扶，彌補經濟社會發展、歷史變遷導致的教育不均衡發展現象，激發民族地區教育改革的內生動力，提升教育品質，助力民族地區發展和民族團結進步。

六、建立健全義務教育優質均衡發展保障制度

1.完善以政府為主體的經費保障制度，提高義務教育優質均衡發展的保障水平

《意見》提出，提高財政保障水平，始終堅持把義務教育作為教育投入的重中之重，切實落實政府責任，逐步提高經費保障水平。明確義務教育在教育經費投入中的優先戰略地位，把義務教育作為基本公共服務體系建設的核心領域，作為教育財政投入保障的重點方位。教育經費使用上向教師傾斜，有序逐步提高教師待遇，改進教師工作條件，為教師個性化教育教學活動開展提供有力保障。教育經費投入向教育教學質量改進傾斜，對教育教學方式、教育管理模式變革和學校文化、學校管理改進優先投入，提升學校教育品質。

2.加強并優化鄉村教師的生活補助政策

《意見》規定，全面落實鄉村教師生活補助政策，強化地方主體責任，完善鄉村教師生活補助辦法，依據困難程度實行差別化補助。依據教師在不同鄉村學校工作的艱苦邊遠程度，劃分不同的比例范圍，建立健全差異化多樣化補助政策，做到補助精準有效。住房城鄉布局規劃要與區域教育改革發展相適應，持續推進教師周轉房建設，為教師尤其是鄉村教師在鄉村長期舒心任教提供便利。引導有條件的地區采用政府購買服務方式，為學校安全保衛、食堂宿舍建設、后勤服務改進等提供便利，解決學校改革和發展的后顧之憂。

3.健全學校家庭社會協同育人機制

《意見》提出，加強勞動實踐、校外活動、研學實踐、科普教育基地和家庭教育指導服務中心、家長學校、服務站點建設。政府投入與社會投入相結合，充分利用社會有關資源，尤其是行業資源，建立支撐學生全面發展的科普基地、勞動基地、家庭教育中心和指導服務中心等。要以學校教育作為主陣地，整合各方教育資源：家庭教育作為支撐地，幫助孩子扣好人生第一粒扣子；社會教育作為輔助地，補充學校教育的不足；政府教育作為保障地，綜合配置教育資源，全面推進家校社協同育人。

（李健 作者系北京師范大學中國教育政策研究院副研究員、博士）

《人民教育》2023年第12期