編者按：受教育權(quán)是每一名兒童的基本權(quán)利。今年6月1日起施行的《中華人民共和國學(xué)前教育法》規(guī)定，“有條件的地方逐步推進(jìn)實施免費學(xué)前教育，降低家庭保育教育成本”。免費學(xué)前教育是世界多國教育改革的重點，本文重點梳理并分析英國、德國、俄羅斯、新加坡等國家實施免費學(xué)前教育的路徑和挑戰(zhàn)。

　　學(xué)前教育是兒童發(fā)展的關(guān)鍵起點，也是實現(xiàn)教育公平和社會公平的重要基石。近年來，隨著人口結(jié)構(gòu)變化、家庭教育壓力上升和國家戰(zhàn)略推進(jìn)，免費學(xué)前教育日益成為世界多國改革的重點。英國、德國、俄羅斯、新加坡等國家圍繞普惠覆蓋、財政機制、質(zhì)量保障等方面展開多維探索，呈現(xiàn)出“漸進(jìn)擴(kuò)容、分級統(tǒng)籌、質(zhì)量為本”的共同趨勢，同時也暴露出財政壓力、區(qū)域失衡、制度彈性不足等現(xiàn)實困境，亟須在公平與質(zhì)量之間找到更穩(wěn)固的平衡點。

　　1 全球趨勢：

　　從權(quán)利保障到服務(wù)普及

　　在全球范圍內(nèi)，免費學(xué)前教育正經(jīng)歷從慈善救助、政策補貼向全民普及的系統(tǒng)演進(jìn)，這是國家對教育公共性和兒童發(fā)展權(quán)利的深刻認(rèn)知轉(zhuǎn)變。多國通過立法明確政府義務(wù)，將學(xué)前教育納入公共服務(wù)范疇，以保障兒童早期發(fā)展機會的平等。

　　英國是較早推進(jìn)免費學(xué)前教育的國家。自1998年起，英國逐步將服務(wù)從4歲擴(kuò)展至9個月嬰幼兒，免費時長從每周12.5小時增加至30小時，并通過《兒童保育法》等立法強化政府投入責(zé)任。2025年4月，英國《學(xué)前教育法定指南》正式生效，重申必須保障家長享有每周獲得15小時至30小時的學(xué)前教育免費服務(wù)時長，且不得在免費時數(shù)內(nèi)向家長強制收取額外費用。在財政可持續(xù)與服務(wù)能力平衡之間，英國采取“先低齡、后擴(kuò)容”的漸進(jìn)策略，為制度穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。

　　德國采用“聯(lián)邦立法+地方執(zhí)行”的模式，通過2013年《兒童日托法》確立3—6歲兒童的免費入園權(quán)。聯(lián)邦政府承擔(dān)主要運營成本，各州根據(jù)實際情況推進(jìn)落實，部分州如柏林?jǐn)U大到1歲以上全免。這種彈性設(shè)計在確保普遍權(quán)利的同時，也鼓勵地方創(chuàng)新，提升政策適配性。

　　俄羅斯以中央統(tǒng)一方式推進(jìn)實施。1993年修訂的俄羅斯《憲法》第43條賦予3—6歲兒童免費教育權(quán)，2020年擴(kuò)展至2歲兒童，聯(lián)邦財政承擔(dān)85%經(jīng)費，并通過“流動幼兒園”保障偏遠(yuǎn)地區(qū)兒童的受教育權(quán)利，踐行國家承諾。

　　新加坡采取“政府主導(dǎo)+市場協(xié)同”模式，2013年設(shè)立“早期兒童發(fā)展署”統(tǒng)一管理0至6歲兒童學(xué)前教育。通過“學(xué)前教育援助計劃”、“育兒補貼”等，為中低收入家庭提供最高99%資助，支持“我的第一所學(xué)校”等普惠機構(gòu)。新加坡計劃到2025年，將政府資助兒童比例提升至80%，構(gòu)建統(tǒng)一管理、分層補貼、質(zhì)量導(dǎo)向的集約型體系。

　　綜合來看，盡管路徑各異，四國均通過法律確立國家責(zé)任、財政分擔(dān)支持改革進(jìn)程，并不斷擴(kuò)大覆蓋年齡、延長服務(wù)時間，形成“普及化、法治化、體系化”的共通趨勢。這一趨勢表明，學(xué)前教育已由家庭責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)閲邑?zé)任，其推進(jìn)邏輯不僅關(guān)乎兒童發(fā)展，也關(guān)乎社會公平和國家競爭力。

　　2 重點機制：從財政兜底到制度協(xié)同

　　從全球?qū)嵺`來看，免費學(xué)前教育的深入推進(jìn)，關(guān)鍵在于構(gòu)建穩(wěn)定、可持續(xù)的財政投入機制和高效、協(xié)同的治理體系。無論是中央集權(quán)體制還是聯(lián)邦分權(quán)結(jié)構(gòu)，如何平衡財政責(zé)任、提升供給能力并實現(xiàn)教育公平，成為政策設(shè)計的核心命題。

　　在財政分擔(dān)方面，不同國家采取多樣路徑。英國采用中央撥款與地方執(zhí)行相結(jié)合的方式，由中央政府統(tǒng)一制定補貼標(biāo)準(zhǔn)，地方政府根據(jù)本地需求配置資源。面對財政壓力，英國通過立法與預(yù)算掛鉤機制，確保資金供給的連續(xù)性和可預(yù)期性。

　　德國則確立聯(lián)邦承擔(dān)60%運營補貼、地方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施投入的機制，同時設(shè)立低收入家庭專項減免政策，提升了政策的精準(zhǔn)性和普惠性。

　　俄羅斯展現(xiàn)出“高集中、強兜底”的財政模式。聯(lián)邦政府承擔(dān)85%的學(xué)前教育經(jīng)費，地方負(fù)責(zé)執(zhí)行。在地廣人稀的邊遠(yuǎn)地區(qū)，財政安排更具保障性和靈活性，移動幼兒園、“生均撥款上浮”等形式，助力實現(xiàn)“因地制宜、應(yīng)保盡保”的目標(biāo)。

　　新加坡注重財政補貼的精準(zhǔn)性和覆蓋面，設(shè)有基礎(chǔ)補貼、附加補貼、學(xué)前教育援助計劃等多層機制，依據(jù)家庭收入和兒童情況精準(zhǔn)核算。低收入家庭可獲全額資助，所有家庭均享基礎(chǔ)補貼。政府支持非營利機構(gòu)并設(shè)“質(zhì)量提升基金”促教師發(fā)展，推動公平與質(zhì)量并重，形成國家主投、公私協(xié)同的可持續(xù)普惠體系。

　　財政機制之外，制度協(xié)同亦至關(guān)重要。多國在提升服務(wù)能力方面普遍采用“公私協(xié)同+數(shù)字賦能”的策略。一方面，政府通過與私立機構(gòu)、公立學(xué)校等多元主體共建共享資源，緩解學(xué)位緊張和財政壓力。新加坡由早期兒童發(fā)展署統(tǒng)一監(jiān)管學(xué)前教育，推動規(guī)劃、評估和師資管理，政府與公益機構(gòu)合作建設(shè)綜合體，實現(xiàn)學(xué)前教育與小學(xué)教育的無縫銜接。

　　另一方面，數(shù)字化平臺成為治理創(chuàng)新的重要工具。俄羅斯推出“北極星”智能教育艙，為偏遠(yuǎn)地區(qū)提供人工智能輔助教學(xué)和遠(yuǎn)程互動服務(wù)。新加坡建設(shè)“學(xué)前教育信息門戶”，集中發(fā)布幼兒園招生、評估和資助信息，方便家長查閱申請，提升政策透明度和服務(wù)效率，推動治理精準(zhǔn)化。德國部分州推行“教育資源地圖”，實時更新入園情況和補貼政策，助力公共資源高效統(tǒng)籌。

　　可見，免費學(xué)前教育，財政保障是基礎(chǔ)，制度協(xié)同是關(guān)鍵。唯有建立因地制宜、動態(tài)調(diào)整、數(shù)據(jù)驅(qū)動的系統(tǒng)性機制，才能確保免費學(xué)前教育在“擴(kuò)容”的同時實現(xiàn)“提質(zhì)”。

　　3 現(xiàn)實挑戰(zhàn)：從普惠承諾到行動落地

　　雖然部分國家在免費學(xué)前教育的推進(jìn)過程中取得成果，但“普而不惠”、“有而不優(yōu)”的現(xiàn)實困境仍普遍存在。如何將政策承諾真正轉(zhuǎn)化為可感知、可持續(xù)的教育服務(wù)，是各國面臨的共同難題。

　　挑戰(zhàn)之一是區(qū)域失衡和資源錯配。一方面，人口集中地區(qū)存在“入園難、排隊久”問題，倫敦、柏林等大城市的部分幼兒園候位超過6個月。另一方面，偏遠(yuǎn)地區(qū)則出現(xiàn)學(xué)位浪費與供給不足的“雙重失衡”。在俄羅斯西伯利亞地區(qū)，每萬名兒童僅有31所幼兒園，不足莫斯科水平的40%。俄羅斯楚科奇自治區(qū)甚至采用“空投式”巡回教育模式，由教師乘直升機送教上門，運營成本極高，效率卻難以保障。德國東部與西部托育資源差距較大，約13萬托位缺口未能得到有效彌補，資源空間結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。

　　挑戰(zhàn)之二是師資短缺和薪酬失衡。在英國、德國、新加坡和俄羅斯，學(xué)前教育教師普遍面臨“高責(zé)任、低回報”的困境。英國保育員平均工資低于零售業(yè)，導(dǎo)致師資流失率高達(dá)20%；新加坡學(xué)前教育教師年均離職率約為15%；德國學(xué)前教育教師年離職率超過22%；在俄羅斯，學(xué)前教育教師收入僅為小學(xué)教師的68%，還需承擔(dān)政治教育任務(wù)和安全審查等額外壓力，這些因素進(jìn)一步加劇了從業(yè)者的不滿情緒。各國普遍存在學(xué)前教育師資隊伍不穩(wěn)定、職業(yè)吸引力不足、培養(yǎng)體系脫節(jié)等深層次問題。

　　挑戰(zhàn)之三是監(jiān)管僵化和創(chuàng)新受限。為了保障基本質(zhì)量，不少國家在課程內(nèi)容、運營流程、教師資質(zhì)等方面設(shè)定了高度統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，雖然提升了服務(wù)底線，卻壓縮了機構(gòu)的創(chuàng)新空間。德國部分州將教育評價過度量化，導(dǎo)致教師工作內(nèi)容繁重、焦慮加劇，影響教育溫度；新加坡也曾因?qū)W前課程標(biāo)準(zhǔn)過于統(tǒng)一而引發(fā)教學(xué)“灌輸化”傾向，目前正在通過“游戲式學(xué)習(xí)”和“課程模塊彈性化”改革探索“松綁”路徑。

　　此外，數(shù)據(jù)整合與信息透明仍是政策落地的瓶頸。盡管不少國家建設(shè)了學(xué)前教育信息系統(tǒng)，但不同層級、不同部門之間的數(shù)據(jù)壁壘依然存在，影響資源調(diào)配效率和政策評估科學(xué)性。

　　制度供給的持續(xù)性、財政機制的穩(wěn)定性和質(zhì)量保障的彈性，決定著免費政策能否走得穩(wěn)、走得遠(yuǎn)。免費只是手段，實現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)普惠”才是最終目標(biāo)。上述國家為實現(xiàn)免費學(xué)前教育采取的措施及實踐表明，只有在財政、師資、監(jiān)管、信息等多方面實現(xiàn)協(xié)同優(yōu)化，才能真正打通學(xué)前教育公平與質(zhì)量的“最后一公里”，讓政策從紙面走進(jìn)家庭、扎根現(xiàn)實。

　　（作者系北京教育科學(xué)研究院教育發(fā)展研究中心副主任，本文系北京市教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃2024年度“落實教育強國部署”專項課題［AHAA24555］成果）

《中國教育報》2025年05月29日 第09版