黨的二十大報告提出，加快建設高質量教育體系，發展素質教育，促進教育公平，辦好人民滿意的教育。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》（簡稱《意見》），通過健全相關政策保障體系，著力縮小義務教育的區域、城鄉、校際、群體差距，推進義務教育優質均衡發展和城鄉一體化發展。在統籌區域和城鄉發展的背景下，優質均衡發展的目標一定會落到學校層面，通過縮小義務教育校際差距、激發每一所學校的內生動力、提高其辦學質量來得以實現。

一、以新優質學校建設滿足人民普遍的教育期待

黨的十八大以來，我國的基礎教育普及水平大幅提升、辦學條件顯著改善、教育公平得到極大重視。據教育部公布的數據，2021年我國普惠性學前教育資源覆蓋率達87.8%，所有縣區均通過了國家義務教育基本均衡發展評估認定，全國90.9%的義務教育階段隨遷子女在公辦學校就讀（含政府購買民辦學位），殘疾兒童義務教育入學率達95%以上。適齡兒童平等受教育權益得到切實保障，區域、城鄉、校際、群體教育差距明顯縮小。取得上述成就殊為不易，因為這是在世界上最大的發展中國家建成了世界上規模最大的教育體系，基本實現了幼有所育、學有所教，滿足了絕大多數適齡兒童的入學需求。

小康社會全面建成之后，我國又為實現人民的共同富裕而努力。共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征，其內涵也非常豐富，既包括全民在物質生活上的富裕富足，也包括全民在精神層面的自信自強。其實現需要將個體的自主自覺追求與外在和諧的社會環境和普惠的公共服務結合起來。這就為義務教育改革發展提出了新的要求。或者說，“有學上”的問題得到解決以后，人民群眾對美好生活的期望已經轉到“上好學”“享受高質量的教育”上來，建立高質量教育體系和建設新優質學校就成為時代必然。

這里的新優質學校是相較于以往的“名校”而言的。當教育發展呈現不均衡狀態時，學校通常有“名校”與“普通學校”之分，其結果就是“天價學區房”的出現和教育內卷化日益加劇。為了辦好老百姓家門口的每一所學校，政府大力推進學校辦學機制改革，特別是通過“完善集團化辦學和學區制管理辦法及運行機制”，促進“普通學校”之間以及與“名校”之間在管理、教學、教研等方面的緊密聯系，強化“優質帶動、優勢互補、資源共享”，加快實現集團內、學區內校際優質均衡，讓那些“普通學校”有機會成為新的優質的教育資源，成為老百姓愿意入讀的新優質學校。也因此，《意見》明確指出，政府要“促進新優質學校成長，辦好群眾‘家門口’的學校”。

新優質學校是在全面提高辦學質量、堅持以人民為中心發展教育、培養“時代新人”目標的指導下成長起來的。它不是應試教育的產物，而是旨在滿足每一位兒童接受高質量教育的愿望，它堅守關注學生差異發展的育人理念，建立內容豐富且科學合理的課程體系，實施有助于學生健康成長的課堂教學，強調教育與學生生活的有機結合，采用注重發展性功能的質量評價。新優質學校是能夠讓教師、學生、家長、社會滿意和放心的場所，是具有自主發展與變革動力的專業機構。當然，上述新優質學校的建設離不開集團和區域內其他學校的支持和引領。為此，需要處理好以下兩個問題。

一是完善集團化辦學機制，讓新優質學校獲得其他集團校的專業支持。首先，要推進集團辦學內涵發展，強化“共建共享”理念，組建集團辦學視導小組，加大場地設施資源和優質課程教學資源的統籌力度，強化統一質量監測。其次，要強化集團優質學校的帶動作用，幫扶薄弱學校和農村學校提高辦學水平，并對發揮帶動輻射作用突出的學校給予政策支持和獎勵。

二是完善學區治理體系，優化學區教育生態環境。首先，要科學規劃學校布局，合理劃分學區范圍，統籌學區資源，促進學區內學校多樣特色、優質均衡發展。其次，要積極推進小學、初中對口直升、強弱搭配和九年一貫制辦學，積極推進優質普通高中招生指標分配到區域內薄弱初中和農村初中等多種措施，淡化或減少學區內過度而無謂的校際競爭，幫扶薄弱學校和農村學校提高辦學水平。

二、以師資均衡化配置縮小校際辦學質量的差距

隨著政府的大力投入和學校建設標準化政策的實施，學校的硬件條件普遍得到改善。在這種情況下，校際辦學質量的差距更主要體現在學校的軟件上，其中最關鍵的是教師隊伍的實力。學校擁有一支高素質專業化的教師隊伍，他們在實踐中不斷突破既有條件的束縛，充分發揮其能動性和領導力，才能給學校改革發展帶來源源不斷的動力。為此，《意見》明確提出要“以推進師資配置均衡化為重點，加快縮小校際辦學質量差距”。

通過集團化辦學和學區制管理，讓部分學校之間的教師資源得以共享和共同發展，為縣域師資配置的均衡化創造了堅實基礎。為了在更大范圍內優化師資配置，校長教師交流輪崗制度扮演了關鍵角色，該制度自教育部等多部委于2014年8月出臺《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》以來已實施多年，被視為統籌城鄉義務教育資源均衡配置、辦好人民滿意教育的一項有力舉措。2021年北京市啟動“大面積、大比例”干部教師交流輪崗，既是為落實“雙減”政策采取的一項重要措施，涉及者眾、涉及面廣，也為構建優質均衡的基礎教育新局面探索了經驗。

同樣，《意見》也對校長教師的交流輪崗制度給予了格外關注，并特別強調要“從城市、農村等不同地區的實際出發”，要“有序”實施校長教師交流輪崗行動計劃，“科學”推進教師“縣管校聘”管理改革。由此可以看出，該制度在前期實施過程中已取得實質性效果，很多做法經過實踐檢驗是切實有效的，值得繼續做下去。

一是強調建立交流輪崗制度的激勵機制。《意見》基本延續了之前的相關政策，將交流輪崗經歷與個人職稱和職務晉升掛鉤，規定“將到鄉村學校或辦學條件薄弱學校任教1年以上作為申報高級職稱的必要條件，3年以上作為選任中小學校長的優先條件”。這些措施會持續發揮激勵作用，無論從滿足基本生存的需要，還是追求更多認可的需要，都會吸引更多優秀校長和骨干教師向鄉村學校、辦學條件薄弱學校流動。

二是重視發揮交流輪崗制度的強制功能。《意見》規定“原則上在同一學校連續任教達到一定年限的校長和優秀骨干教師應優先進行交流輪崗”。當然，這種強制不是任性胡來的，而是要經過認真規劃，要求“各地區要以縣（市、區、旗）為單位，制定校長和優秀骨干教師交流輪崗具體實施方案”，對流入、流出學校的師資作出科學調配和合理安排，使其在學科、職稱、年齡、性別等方面不至于因為輪崗而失衡，從而將“有序推進”與“加快實現”有機結合。

三是注重對交流輪崗中表現出色者進行獎勵。《意見》除了規定“對作出突出貢獻的校長教師在各級評優表彰工作中予以傾斜，按照國家有關規定予以表彰獎勵”，還專門規定要“對培養、輸送優秀骨干教師的學校給予獎勵支持”。前者是對參與交流輪崗校長和教師的一種肯定，獎勵其在流入學校發揮“變革種子”的作用。后者則是一條新的規定，表達了對培養和輸送單位的充分尊重，獎勵其具有公共意識和社會責任感，這將有利于緩解部分學校在選派教師參與交流輪崗時的“不情愿”現象。

同時，縣域內校長教師的交流輪崗，需要地方政府負起管理責任，運籌帷幄，把握好教師交流輪崗的流量和流向，既做到讓交流輪崗的校長和教師與流入學校都有積極的意愿，又能最大程度發揮各自優勢，滿足對方發展需求，最終實現縣域內校際師資的均衡配置。

江蘇南通鄉村教師定向師范生展示小學課堂教學

三、以高水平全員培訓提升所有教師的專業素養

前面提及的在加快縮小校際辦學質量差距時將“以推進師資配置均衡化為重點”，但這里主要是就師資現有專業水平而言的，通過促進優秀校長和教師向薄弱學校和農村學校流動，整體抬高后者的師資水平。當然，更重要的是，要讓交流輪崗校長和教師在新學校和新崗位有發揮作用的機會，要信任他們，盡快形成以其為核心的漣漪效應，助力學科、年級、學校甚至集團的積極發展。但毋庸諱言，這種骨干引領作用的發揮會受到學校情境因素的影響，若環境不友好，則交流輪崗教師可能會成為形式主義的“匆匆過客”，并不能給學校帶來實質性變化。為此，《意見》提出要加大教師培訓力度，提高教師的專業素養，以此涵養學校變革的內在動力。

一是優化師范生培養方案和課程體系。師范生培養方案是實施師范生培養和開展質量評價的基本依據，其課程體系規定了培養目標實施的規劃方案。兩者決定了師范生培養的目標、內容和手段。為此，《意見》專門強調要以新時代教師素質要求和國家課程標準為導向，改革和加強師范教育，“要優化師范生培養方案和課程體系”。在眾多有關教師教育的政策中，“優師計劃”更針對教育均衡發展的議題，強調基于需求調研加強論證，突出扎根中西部欠發達地區愛生樂教的教育情懷、寬厚扎實的知識基礎、全面綜合的育人能力等核心專業素養。2022年9月，教育部辦公廳印發《關于進一步做好“優師計劃”師范生培養工作的通知》提出，要增設鄉村振興相關課程，實行覆蓋城鄉兩種教學環境的“雙實踐”制度，支持“優師計劃”師范生輔修其他專業或其他專業核心課程模塊（微專業）等要求。

二是建立新教師在優質學校見習培養制度。一些新招聘教師在走上工作崗位之初，常常會遭遇“現實沖擊”，感覺壓抑、迷茫和害怕，繼而導致身心俱疲，甚至出現飲食和睡眠問題。這種沖擊的實質是新教師出現了理論與現實的脫節，或者說在師范院校習得的教育教學知識，在遇到現實教育問題時變得無效而讓新教師感受到巨大的心理落差。因此，向身邊有經驗的教師學習是經常采取的應對策略，但身邊同事的專業水平在很大程度上影響著新教師的適應程度和進度。因此，《意見》提出“積極探索建立新招聘教師在辦學水平較高的學校見習培養制度”。這種規定是讓新教師在入職之初就能在優質學校環境里跟隨良師學習，以師傅為榜樣，更快地站穩講臺，更順利地完成從學生向教師的角色轉變。

三是建立和實施校長教師的全員培訓制度。《義務教育課程方案和課程標準（2022年版）》要求，各門課程基于培養目標，將黨的教育方針具體化細化為學生核心素養發展要求，明確本課程應著力培養的正確價值觀、必備品格和關鍵能力。新課標進一步優化了課程設置，改進了課程內容組織與呈現形式，給廣大校長和教師的課程管理與實施提出了巨大挑戰。為此，《意見》指出，要“聚焦新課程、新教材、新方法、新技術，加大‘國培計劃’實施力度，推動省、市、縣、學校開展校長教師全員培訓”。其中特別強調了“國培計劃”的效用，要增加農村教師培訓機會，加強緊缺學科教師培訓，顯然是希望教師在德育、課堂教學、作業與考試命題設計、實驗操作、課后服務和家庭教育指導等方面跟上時代步伐，并自覺將習得的新理念、新方法落實到自己的教學實踐中，提高教學質量，促進學校發展，推動校際優質均衡發展。

在提高校長和教師專業素養的實踐中，提升其數字素養是一個重要內容。為此，教育部發布了《教師數字素養》教育行業標準，在數字化意識、數字技術知識與技能、數字化應用、數字社會責任以及專業發展等五個維度上明確了具體要求。《意見》也對技術賦能學校發展提出了要求，希望“開展人工智能助推教師隊伍建設行動，全面提高校長辦學治校能力和教師教育教學水平”“提高教師數字素養和信息技術應用能力”“建設全國基礎教育管理服務平臺，提升數字化管理水平和管理效能”等，讓包括薄弱學校和農村學校在內的所有學校教師因數字技術賦能獲得更多更優質的發展機會。

四、以合理的評價制度引領學校的優質均衡發展

評價是學校教育教學改革與發展的指揮棒，近年來，圍繞評價制度建設，國家出臺了一系列政策文件，如2019年6月中共中央、國務院印發了《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，其中明確提出要健全質量評價監測體系，建立以發展素質教育為導向的科學評價體系，國家制定縣域義務教育質量、學校辦學質量和學生發展質量評價標準。2020年10月中共中央、國務院印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》，更是新中國成立以來第一份關于教育評價改革的系統性文件。2021年3月以來教育部先后印發了包括《義務教育質量評價指南》在內的各學段質量標準，是上述總體方案的細化。《意見》也非常明確地指出，要“完善學校管理和義務教育質量評價制度，積極開展縣域義務教育優質均衡創建和督導評估認定工作”。

上述質量標準的發布意味著教育質量有了“國家標準”，這對地方黨委和政府、學校、教師來說，標準所確定的教育質量維度、關鍵指標和考察要點，是必須認真學習、了解和努力達成的，即要先“達標”，否則就是工作不合格。比如，縣域義務教育質量評價主要包括價值導向、組織領導、教學條件、教師隊伍、均衡發展等五個方面內容，其中在均衡發展方面明確要求地方黨委和政府履行舉辦義務教育職責，促進縣域義務教育優質均衡發展。在評價結果的使用上，規定“將縣域義務教育質量評價結果與縣級黨政領導履行教育職責評價、義務教育優質均衡發展認定等工作掛鉤”。正是因為評價制度明確了黨委和政府、學校、教師、用人單位等不同主體的教育責任，需要在推動校際優質均衡發展過程中注意發揮其引導作用。

從減少校際教育質量差距的角度，需要明晰上述政策所規定的質量標準，認真執行教育評價制度，以保障學校優質均衡發展的效果。具體來說，需要做好以下四個方面的工作。

一是堅持正確的評價觀。堅持把立德樹人成效作為評價學校的根本標準。要依法依規確定各項管理任務，重點對學校落實國家課程、規范使用教材、遵循教學基本要求、重大決策制度、師德師風建設、規范辦學行為等進行評價、監督與管理。要綜合使用過程性評價、結果性評價和增值性評價，依據學校辦學水平和管理能力，采取分類評價與管理的差異化監管方式。

二是堅持育人為本。辦學質量評價重點要放在學校促進學生全面發展、保障學生平等權益、引領教師專業發展、提升教育教學水平、營造和諧育人環境、建設現代學校制度以及學業負擔、社會滿意度等維度上。要注重評價過程的包容、對話和協商，尤其要注重讓教師成為評價主體的一員，通過訓練、促進、提倡、闡明、解放等維度的幫助，促使教師對自己的教育活動進行反思，培養其追求發展的內驅力。

三是堅持問題導向。在校長教師交流輪崗、集團化辦學、學區治理等各方面，定期開展專項評價工作，對照目標和標準，及時發現問題，盡快調整修正，以保證基本公共教育服務優質均衡的實現。特別是要堅決克服重智育輕德育、重分數輕素質等片面辦學行為和只關注個人利害得失的功利性思想，通過評價制度引導學校始終把促進學生德智體美勞全面發展作為教育工作的方向，注重培養學生的家國情懷和社會責任感。

四是堅持以評促建。要堅持和完善國家義務教育質量監測制度，強化過程性評價和發展性評價，建立監測平臺，定期發布監測報告，通過評價對學校、校長和教師產生積極壓力。要建立健全辦學激勵機制，完善校長考核管理機制，鼓勵校長勇于改革創新，不斷推進教育家辦學治校。加大優秀校長、教師表彰宣傳力度，進一步提高獎勵性績效工資在績效工資總量中的占比，核定時向提高辦學質量成效顯著的學校傾斜。

本文系江蘇省教育科學“十四五”規劃2021年度重大課題“減輕學生過重負擔的教育治理體系研究”（A/2021/01）階段性成果

（操太圣 作者系南京大學教育研究院·陶行知教師教育學院副院長、教授、博士生導師）

《人民教育》2023年第12期