摘 要：新中國成立70年來，中央政府對學生資助政策的發展經歷了人民助學金政策、以獎學金為主、以政府為主的多元混合資助政策三個時期，資助的對象從以高校學生為主，逐漸擴大到包括高校、中學、小學、幼兒園等各級各類學生。國家學生資助政策體系的建立和不斷完善，一方面，為一代代青少年接受教育提供了強有力的政策機制；另一方面，又為莘莘學子成長為社會各項事業普通的建設者和高水平人才提供了必要的保障。

關鍵詞：資助政策；社會公平；學生資助

人民助學金政策時期（1949年—1982年）

新中國成立后，對高校學生的資助政策總體而言是“免費上學加人民助學金”。及至1966年，形成了一套較為完備的體系，對受助對象、享受范圍、發放標準、使用原則等做出了詳盡而具體的規定，以高校為主，逐漸延伸到中等學校、初等學校。從高校恢復招生考試到1983年前，人民助學金資助的主體模式沒有實質性變化。

1.人民助學金制度的起源（1949年—1951年）

新中國成立之初，國家對于高校的學費收取情況還沒來得及做出統一規定。有些學校收取學費，有些學校實行公費制或供給制，而北平（現北京）則率先實行了“人民助學金”政策。1949年5月，北平文化接管委員會發布《學生人民助學金暫行條例》，包含了人民助學金的基本思想、受助對象的確定、申請程序及資助標準和核發手續等。這個文件及其實施為后來的人民助學金制度提供了范本和經驗。

2.人民助學金制度的實施與調整（1952年—1977年）

1952年7月8日，中央人民政府政務院發布《關于調整全國高等學校及中等學校學生人民助學金的通知》，規定從當年9月起，在廢除學費的前提下，全國高等學校及中等學校學生一律實行人民助學金制度。同年7月23日，教育部發布《關于調整全國各級各類學校教職員工工資及學生人民助學金標準的通知》，對各級學校人民助學金的范圍及標準做出統一規定，其中，高校的學生全部都可以享受人民助學金。這份文件標志著國家免費上大學并可以享受人民助學金的資助政策的正式確立。

為了更合理地使用人民助學金，1955年8月，高等教育部頒發《全國高等學校（不包括高等師范學校）一般學生人民助學金實施辦法》，規定人民助學金由給全體學生一律發放，改為只給部分家庭經濟貧困的學生發放。1958年以后，又增加了對研究生人民助學金的政策規定。

1966年—1970年，高等學校和中等專業學校停止招生，對原有在校生在未分配工作前，仍執行原有人民助學金制度。1970年—1976年，高校實行從工農、干部、士兵和青年干部中選拔學生的制度，學生入學后的待遇根據其出身有不同的規定，主要方式是由原單位繼續發給工資，沒有工資的則普遍發給伙食費和津貼。

3.人民助學金制度的恢復與改革（1977年—1982年）

隨著高考制度的恢復，國家重新開始實施人民助學金制度，并做出一定的調整。1977年10月12日，國務院批轉了教育部根據鄧小平指示制定的《關于1977年高等學校招生工作的意見》，根據文件精神，1977年12月17日，教育部、財政部發布《關于普通高等學校、中等專業學校和技工學校學生實行人民助學金制度的辦法》，指導人民助學金的發放標準和使用。這個辦法所規定的人民助學金制度是以學歷層次、學科性質以及地域為依據，形成了不同程度、不同比例的框架體系。例如：文件規定“研究生、高等師范、體育和民族學院學生，以及中等師范、護士、助產、藝術、體育和采煤等專業學生一律享受人民助學金，享受比例按100%計算。其他高等學校、中等專業學校和技工學校的學生，其助學金的享受比例按75%計算。”[1]后來幾年中，盡管在某些細節上有所調整，但這一體系整體延續到1982年。

從1952到1982年，人民助學金的資金是由國家預算中的教育事業費及其他各部門的事業費撥付。這一時期，國家高等教育屬于精英教育階段，國家幾乎承擔了高等教育在校生的全部教育費用。一方面，“免費”政策保障了廣大工農群眾的受教育權，能夠培養國家當時經濟建設需要的工農出身的知識分子；另一方面，人民助學金政策解決了工農群眾子女入學后的生活問題。“免學費加人民助學金”的資助政策是計劃經濟的產物，當時國家的資助理念則更多考慮了公平這一原則。

獎學金政策為主的時期（1983年—1998年）

這一時期分兩個階段，前一個階段是獎學金與人民助學金并存；后一個階段是獎學金與學生貸款制度并舉。此外，還出現了困難補助、勤工助學、減免學費等其他的資助方式。

1.獎學金與人民助學金并存階段

改革開放以后，一方面，隨著經濟的發展以及經濟改革中計劃體制向市場體制的轉軌，教育領域內也出現了“市場化”的改革；另一方面，高等教育的迅速發展、高校擴張及高校學生數量的激增，也使得國家無力再繼續實施“免費加人民助學金”政策。高校建立了獎學金制度，先是與普遍性的人民助學金并存，并漸漸取代后者。

1983年7月，教育部、財政部出臺《普通高等學校本、專科學生人民助學金暫行辦法》和《普通高等學校本、專科學生人民獎學金試行辦法》。最重要的改變有兩點：一是降低了人民助學金的比例，嚴格申請審核程序，規定懲戒性退出政策。對違反校規、成績不合格且經教育后仍不改進的學生，學校“可以決定取消其所享受的部分或全部人民助學金。”[2]二是設立“人民獎學金”，并指出今后學生的助學金“應逐步改為以獎學金為主”。

1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》明確指出要改革人民助學金制度。師范生和一些畢業后工作環境特別艱苦的行業的學生，國家供給膳宿并免收學雜費。對學習成績優異的學生實行獎學金制度，對確有經濟困難的學生給以必要的補助。1985年5月27日，國家教委頒布《關于研究生在校學習期間生活待遇等問題的規定》，詳細規定了博士研究生、碩士研究生的生活補助費、書籍補助費、臨時困難補助等。

至此，中國的學生資助制度從單一的人人有份的“人民助學金”制度發展為二元的助學金、獎學金并存的制度。

2.獎學金與學生貸款制度并舉進行（1987年—1993年）

人民助學金制度主要有四個方面的弊端：一是國家對高校學生包得過多；二是不利于鼓勵先進和調動廣大學生奮發向上、刻苦學習的積極性；三是不利于促進學生思想、品德健康成長；四是評定人民助學金辦法不夠合理，管理上存在混亂現象。[3]

1986年6月，國務院批轉國家教委、財政部《關于改革現行普通高等學校人民助學金制度的報告》，決定實行“人民獎學金”與“學生貸款”結合的制度。國家教委、財政部于1987年7月31日正式發布了《關于發布〈普通高等學校本、專科學生實行獎學金制度的辦法〉和〈普通高等學校本、專科學生實行貸款制度的辦法〉的通知》，規定自1987年9月1日起入學的本科普通高校新生中全面實行獎學金制度和學生貸款制度。“人民獎學金”分為優秀學生獎學金、專業獎學金、定向獎學金三種。優秀學生獎學金用于獎勵德、智、體全面發展的優秀學生，分為一等、二等、三等共三個等級。專業獎學金用于考入師范、農林、體育、民族、航海等專業的學生，也分三個等級。定向獎學金用于立志畢業后到邊疆地區、經濟貧困地區和艱苦行業工作的學生。學生貸款制度則主要用于資助困難學生。與之前試行階段相比，正式實行的貸款制度主要有三點不同之處：一是無利息；二是申請程序和辦法更為詳細；三是學生償還貸款的辦法比之前更加豐富，且規定“因觸犯國家法律、校紀，而被學校開除學籍勒令退學和學生自動退學的，應由學生家長負責歸還全部貸款。”[4]

至此，獎學金制度與學生貸款制度開始在全國得到實施，尤其是學生貸款制度的全面實施，使國家對學生的資助向前推進了較大一步。

3.其他輔助資助形式

除了獎學金和貸款制度外,還有一些其他的資助措施，如困難補助、勤工助學、學費減免等。1993年7月，國家教委、財政部頒發了《關于對高等學校生活特別困難學生進行資助的通知》[5],要求各高校對特困生設立“特困補助”。1994年5月,國家教委、財政部頒發《關于在普通高等學校設立勤工助學基金的通知》，要求各高校高度重視勤工助學。[6]1995年4月，國家教委頒發《關于對普通高等學校經濟困難學生減免學雜費有關事項的通知》，要求各高校制定本校的減免學雜費實施辦法。

總體而言，這一時期的學生（主要是高校）資助是以獎學金為主，其他措施只是少量的、臨時的和輔助性的。

政府為主的多元混合資助政策時期（1999年至今）

從1999年開始，國家開始實施高等教育大眾化策略并對高等教育收費制度進行了改革，高等教育招生規模不斷擴大和學費大幅度提高。國家通過各項制度的出臺與完善不斷推進學生資助工作的進行，更加多元化的資助體系開始形成，其中，國家助學貸款制度最為重要。

1.“多元化資助政策體系”初步發展（1999年—2006年）

第一，國家助學貸款政策的建立

1999年，隨著中國高等教育擴招政策的實施，大眾教育開始取代精英教育。隨后而來的收費并軌使學生和家長必須分擔一定的教育成本，這兩項因素合在一起導致家庭經濟困難大學生數量大幅增加，國家原有的學生資助體系必須做出改變以應對新的現實，國家助學貸款是一項重要的措施。

1999年6月，國務院批準并轉發由教育部、財政部、中國人民銀行聯合制定的《關于國家助學貸款的管理規定（試行）》，宣布試行國家助學貸款政策，標志著國家真正意義上由商業銀行發放助學貸款的開始。按照規定，經濟確實困難的全日制本科、專科學生均可以通過國家助學貸款支付在校期間的學費和日常生活費。同時，為減輕學生的還貸負擔，財政部門對接受國家助學貸款的學生給予利息補貼。[7] 

2000年2月，中國人民銀行、教育部、財政部發出《關于助學貸款管理的若干意見》，將助學貸款區分為國家助學貸款和一般商業性助學貸款兩類。前者由中國工商銀行經辦，國家財政貼息，適用對象為高校中經濟困難的全日制本科、專科學生；而后者則在各商業銀行、城市信用社、農村信用社等金融機構均可開辦，國家財政不貼息，適用對象為正在接受非義務教育學習的學生或其直系親屬和法定監護人。[8]

2001年7月，中國人民銀行、教育部、財政部、國家稅務總局發布《關于進一步推進國家助學貸款業務發展的通知》，要求“絕不能因貼息資金不到位而影響國家助學貸款的發放”，并允許高校自主選擇一家或多家國有獨資銀行承辦國家助學貸款業務。[9]

2002年、2004年、2006年，教育部發布一系列推進國家助學貸款制度進一步貫徹的文件，從普通高校到義務教育階段都建立起比較完善的國家助學貸款政策體系。

2002年2月，中國人民銀行、教育部、財政部發布《關于切實推進國家助學貸款工作有關問題的通知》，要求由省級教育行政部門確定本轄區內申請國家助學貸款的普通高等學校，申請貸款學校限于全日制本專科生（含高職生）、研究生和第二學位學生所在的普通高等學校。國家助學貸款范圍限于申請貸款學校經濟困難的全日制本專科生（含高職生）、研究生和第二學位學生的學費、住宿費和生活費。財政部門對國家助學貸款在貸款期內貼息50%，剩余的50%利息由借款學生個人負擔。[10]

2004年，國務院辦公廳轉發教育部、財政部、中國人民銀行和銀監會的《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》，決定實行借款學生在校期間的貸款利息全部由財政補貼，畢業后全部自付的辦法。對畢業后自愿到國家需要的艱苦地區、艱苦行業工作，服務期達到一定年限的借款學生，經批準可以獎學金方式代償其貸款本息。并進一步改革國家助學貸款實施機制，建立了以風險補償機制為核心的國家助學貸款新制度，逐漸成為資助高校貧困學生的重要措施之一。

第二，國家獎學金制度的確立

2002年4月，財政部、教育部關于印發《國家獎學金管理辦法》的通知指出，“國家獎學金是中央政府對家庭經濟困難、品學兼優的全國普通高等學校全日制在校本專科生提供的無償資助”。

2005年7月，財政部、教育部關于印發《國家助學獎學金管理辦法》的通知，在原有的國家獎學金制度上進一步提出設立國家助學獎學金制度。國家助學獎學金由中央政府出資設立，面向公辦全日制普通高等學校在校本專科學生中的貧困家庭學生。分為國家獎學金和國家助學金兩種形式，國家獎學金的資助對象為高校中家庭經濟困難、品學兼優的全日制本專科學生。國家助學金的資助對象為高校中家庭經濟特別困難的全日制本專科學生。國家獎學金和國家助學金的分設，大大擴大了高校貧困學生的資助面。

第三，綠色通道制度的建立

為幫助貧困大學生盡快入學，2000年，教育部、財政部、國家發改委規定各高校必須建立“綠色通道”制度，對被錄取的家庭經濟困難新生，一律先辦理入學手續，然后再幫助他們通過申請國家助學貸款、勤工助學等方式來解決經濟困難。綠色通道制度不但為家庭經濟困難新生的入學提供保證，還為各項助學項目的實施奠定了堅實的基礎，得到了社會的廣泛認可。

此外，這一時期還加強了對中職學生的資助。2006年8月，《財政部教育部關于完善中等職業教育貧困家庭學生資助體系的若干意見》鼓勵和引導金融機構為接受中等職業教育的貧困家庭學生提供小額助學貸款，以吸引更多的學生進入中等職業學校學習。[11]至此，國家形成了“獎、補、勤、減、貸、助”結合“綠色通道”的學生資助政策體系。這個資助政策體系呈現出相互補充、層次遞進的特點，使多元化學生資助政策體系得到初步發展。

2.“多元混合資助政策體系”健全（2007年至今）

隨著高等教育的進一步發展，學生資助政策體系出現了一些有待完善的地方:一是由于困難認定的標準不夠合理，資助面比較狹窄，許多有困難的學生不能進入資助體系之中；二是資助標準處于較低水平，受助學生能夠獲得的經濟資助非常有限。為解決這些問題，國家逐步健全了多元混合資助政策體系。

2007年5月，國務院發布《關于建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出建立以政府為主導的家庭經濟困難學生資助政策體系，對高中以上學段的學生資助全面系統地做出了總體規劃，開啟了國家學生資助工作嶄新的篇章。主要內容有：一是完善國家獎學金制度，中央繼續設立國家獎學金，中央與地方共同設立國家勵志獎學金；二是完善國家助學金制度，中央與地方共同設立國家助學金，用于資助普通本科高校、高等職業學校全日制本專科在校生中家庭經濟困難學生和中等職業學校所有全日制在校農村學生及城市家庭經濟困難學生；三是進一步完善和落實國家助學貸款政策，大力開展生源地信用助學貸款，形成校園地國家助學貸款與生源地信用助學貸款互為補充、共同發展的局面；四是從2007年起，對教育部直屬師范大學新招收的師范生，實行免費教育；五是學校要按照國家有關規定從事業收入中足額提取一定比例的經費，用于學費減免、國家助學貸款風險補償、勤工助學、校內無息借款、校內獎助學金和特殊困難補助等；六是進一步落實、完善鼓勵捐資助學的相關優惠政策措施。[12]財政部、教育部等有關部委、地方各級政府、各級各類學校迅速全面貫徹落實《意見》精神，逐步建立起了覆蓋學前教育至研究生教育全學段的國家資助政策體系。2013年2月，財政部、國家發展和改革委員會、教育部發布《關于完善研究生教育投入機制的意見》，改革完善了研究生資助政策體系，加大對家庭經濟困難研究生的資助力度。[13]2017年3月，財政部、教育部、中國人民銀行、銀監會發布《關于進一步落實高等教育學生資助政策的通知》。要求進一步完善高等教育學生資助政策，確保研究生獎助政策不留死角，做好預科生資助相關工作，推動國家助學貸款全覆蓋，完善基層就業學費補償貸款代償等政策，落實民辦高校同等資助政策。[14]

2010年9月，財政部和教育部發布《關于建立普通高中家庭經濟困難學生國家資助制度的意見》，出臺普通高中助學金制度。[15]2016年，財政部和教育部相關文件，按照“中央政策引導、地方統籌實施”的原則，從當年秋季學期起，免除公辦普通高中建檔立卡等家庭經濟困難學生學雜費。[16]《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出“基本普及學前教育”的要求，并把重點放在“發展農村學前教育”，隨后學前教育領域的資助政策相繼出臺。2011年9月，財政部、教育部發布《關于建立學前教育資助制度的意見》，決定建立學前教育學生資助制度，要求各地進一步建立和完善相關優惠政策措施。[17]

綜上所述，隨著國家對學生資助政策的不斷完善，已建立起以政府為主導、學校和社會積極參與的覆蓋學前教育到研究生教育的多元化混合學生資助政策體系，實現了“三個全覆蓋”，即各個學段全覆蓋、公辦民辦學校全覆蓋、家庭經濟困難學生全覆蓋。特別是高等教育階段實現了“三不愁”，即入學前不用愁、入學時不用愁、入學后不用愁。國家學生資助政策體系的建立和不斷完善，一方面,為一代代青少年接受教育提供了強有力的政策機制；另一方面，又為莘莘學子成長為社會各項事業普通的建設者和高水平人才提供了必要的保障。

隨著國家當前扶貧政策的開展，學生貧困的類型也發生了變化，從單純的“缺錢”演變成“缺發展支撐”，這對未來的資助政策提出了新的需求和挑戰。(作者單位：張小娟、孫邦華，北京師范大學教育學部；王聰穎，揚州大學教科院； 梁爾銘，井岡山大學教育學院)

參考文獻：

[1]中國教育年鑒編輯部.中國教育年鑒（1949-1981）[M].北京：中國大百科全書出版社，1984:711.

[2]關于高等學校學生人民助學金、人民獎學金的問題解答[J].財政,1983(9):48-49.

[3]中共中央關于教育體制改革的決定[EB/OL].（1985-05-27）[2019-08-27].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2482.html.

[4]國家教育委員會，財政部.普通高等學校本、專科學生實行貸款制度的辦法（[87]教計字139號） [Z].1987-07-31.

[5]國家教育委員會，財政部.國家教委、財政部關于對高等學校生活特別困難學生進行資助的通知（教財[1993]51號）[Z].1993-07-26.

[6]國家教育委員會，財政部.國家教育委員會、財政部關于進一步做好高等學校勤工助學工作意見的通知（教財[1993]62號）[Z].1993-08-27.

[7]中國人民銀行，教育部，財政部.關于國家助學貸款的管理規定（試行）（國辦發[1999]58號）[Z].1999-06-17.

[8]國務院辦公廳轉發中國人民銀行等部門關于助學貸款管理若干意見的通知（國辦發[2000]6號）[Z].2000-02-01.

[9]中國人民銀行,財政部,教育部,國家稅務總局.關于進一步推進國家助學貸款業務發展的通知（銀發[2001]245號）[Z].2001-07-27.

[10]中國人民銀行,教育部,財政部.關于切實推進國家助學貸款工作有關問題的通知（銀發[2002]38號）[Z].  2013-01-28.

[11]財政部,教育部.關于完善中等職業教育貧困家庭學生資助體系的若干意見（教財[2006]74號）[Z].2006-07-24.

[12]國務院.關于建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見（國發[2007]13號）[Z].2007-05-13.

[13]關于完善研究生教育投入機制的意見（財教[2013]19號）[Z].2013-03-04.

[14]關于進一步落實高等教育學生資助政策的通知（財科教[2017]21號）[Z].2017-04-12.

[15]關于建立普通高中家庭經濟困難學生國家資助制度的意見（財教[2010]356號）[Z].2015-12-14.

[16]關于免除普通高中建檔立卡家庭經濟困難學生學雜費的意見（財教[2016]292號）[Z].2016-09-01.

[17]財政部,教育部.關于建立學前教育資助制度的意見（財教[2011]410號）[Z].2013-08-07.

《北京教育》雜志