摘 要：新中國成立70年來，高等教育治理變革始終受到國家宏觀政策和外部社會大背景的影響。新中國成立初期，我國高等教育具有強烈的“管治”色彩；20世紀90年代，高等教育出現市場化變革；2000年之后，高等教育領域開啟了走向“善治”的變革。在權力多元化和權力社會化的社會背景下，我國高等教育治理體系和治理能力現代化政策目標的提出適逢其時。中國高等教育治理現代化在于中國特色與教育規律的有機結合，凸顯權力分享和共治價值，形成高校自主、政府主導、社會參與的合作范式，形成一種多元共治的治理體系和運行機制。

關鍵詞：高等教育；治理變革；政策選擇；管治；善治；治理現代化高等教育治理是一個發展中的概念，它與高等教育發展的歷史和現狀密不可分。作為社會大系統的一個子系統，高等教育受政治、經濟、科技、文化等方面的制約，并對政治、經濟、科技、文化的發展起作用。影響高等教育治理的因素包括：高等教育的政策法規，政府如何管理高等教育，社會和市場力量如何參與大學治理等。

新中國成立70年高等教育治理變革的回顧

高等教育治理是高等教育發展到一定階段的產物，實施高等教育治理需要一定的制度環境和社會基礎。有高等教育必有管理，但不一定要有治理。高等教育實踐中，治理問題和管理問題總是同時存在的，區別點是在什么規模和層次上以哪一種方式（管理還是治理）為主的問題。一般而言，高等教育發展的初級階段首先要搞好管理，到了成熟階段則要強調治理。

1.新中國高等教育管理體制的變遷

高等教育管理體制，是指對高等教育進行管理而設置的組織制度體系，主要包括高等教育組織機構的設置、組織機構間的隸屬關系以及相互間職責、權限的劃分。高等教育管理體制，從本質上講，體現了一個國家在高等教育管理活動中的中央和地方政府、政府與高校以及高校各管理層次、管理單元的職責、權力和利益關系。

新中國成立后，我國高等教育宏觀管理體制的變革大致經歷了以下階段：1949年—1958年，中央集中管理時期；1958年—1963年，地方管理時期，權力下放，高校由省級政府管理；1963年—1966年，實行統一領導分級管理；1966年—1976年，“文化大革命”混亂時期；1977年—1995年，確立了集中領導分級管理的體制； 1995年之后，權力分化和市場化變革時期；1995年7月，國務院辦公廳轉發了國家教委《關于深化高等教育領導體制改革的若干意見》，開始實行“兩級管理，以省級統籌為主”的體制。1995年之后，高等教育管理權出現了省級政府分權的趨勢，并在高校自主辦學和社會力量資助方面取得很大的進展。

21世紀初，我國加緊建設世界一流大學和高水平研究型大學，不斷深化高校內部管理體制改革，探索建立現代大學制度。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出，要改進政府的管理方式，保障高校的辦學自主權，同時把完善大學內部治理結構、深化校內管理體制改革作為重要任務提出來。[1]此時，我國高等教育體制改革的重點之一是推動教育治理政策的開展，強化高校的自主，減少國家的管控，引進更多的市場力量，講求績效責任，并期待高校與社會有更多的合作和互動。 

2.新中國高等教育制度的探索與實踐

新中國高等教育制度的探索與實踐，走了一條曲折的道路。我國高等教育制度主要建立在三種模式的基礎之上：一是西方國家的大學制度和大學理念；二是高等教育的“蘇聯模式”；三是由中國共產黨人在革命戰爭環境下探索的高等教育模式。[2]這三種模式影響了新中國高等教育制度變革的進程。

第一，1949年—1966年，高等教育制度的初建時期

1949年9月，中國人民政治協商會議在北京舉行，會議制定并通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，這是新中國成立初期我國最重要的國家政策，其中關于教育的條文為新中國教育確定了基本的發展方向。1949年12月，教育部召開了第一次全國教育工作會議。高等教育方面，1950年頒布了《高等學校暫行規程》和《專科學校暫行規程》。1951年10月，政務院頒布了《關于改革學制的決定》，對高等教育的結構和層次產生了很大影響。1954年，第一屆全國人民代表大會通過了新中國第一部憲法，很好地體現了社會主義原則和民主原則。1961年，教育部草擬了《教育部直屬高等學校暫行工作條例（草案）》（簡稱《高教六十條》），總結了新中國成立以來教育工作正反兩方面的經驗。新中國成立初期，中國高等教育的發展以老解放區的教育經驗為基礎，吸收舊中國教育中有益的經驗，學習蘇聯教育的先進經驗，具有很強的混合色彩。但是，由于認識上的原因，高等教育管理存在重政策、輕法律的傾向。

第二，1966年—1976年，高等教育制度的破壞期

1966年，“文化大革命”爆發，法律法規失去了權威性，高等教育工作受到了毀滅性打擊。直到1976年粉碎“四人幫”之后，教育界在“撥亂反正”的基礎上，重新頒布了大中小學《工作條例》，恢復學校的教學秩序。

第三，1977年—1998年，高等教育制度的重建期

1977年5月，鄧小平關于“尊重知識，尊重人才”的講話迅速傳開，在國內引起了巨大反響，這重新點燃了廣大教育工作者心中的希望。1978年，黨的十一屆三中全會提出了加強社會主義民主和法制建設的任務。1980年頒布的《中華人民共和國學位條例》，是新中國成立以來由最高權力機關制定的第一部有關教育的法律。之后，國務院相繼制定了《高等教育管理職責暫行規定》《普通高等學校設置暫行條例》等行政法規。1982年，新的《中華人民共和國憲法》的頒布，在我國法制建設具有里程碑的意義。1986年的《中華人民共和國義務教育法》，1993年的《中華人民共和國教師法》，為教育事業提供了法制保障。1995年的《中華人民共和國教育法》在法律上確立了教育的戰略地位。1998年的《中華人民共和國高等教育法》標志著我國高等教育立法已取得重大進展，它為高等教育領域的依法治教提供了基本的法律依據。

第四，1999年—2019年，高等教育的治理變革

1999年之后，高等教育大眾化的推進引發了大學制度與社會轉型的矛盾，傳統的管理方式等受到了嚴峻挑戰。2000年之后，我國學者開始引進治理理論并對高等教育管理體制改革進行了探討，其重點是探討大學治理變革。與此一致的是，我國政府也在這一時期積極推動大學治理方面的改革實踐，典型的改革事件有：北京大學2003年人事制度改革；武漢大學的政學分權；南方科技大學的整體創建；北京師范大學的治理結構創新。

2010年之后，我國高等教育改革出現了新動向，力圖通過治理改革超越傳統管理以解決高校行政化問題，培育大學精神，創新治理機制和提升高校活力。根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》的部署，2012年，教育部啟動了我國高校的章程制定工作。大學章程是大學精神的集中體現，其使命在于提高大學的內生發展質量。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。2014年，國家教育體制改革小組辦公室正式批準了《清華大學綜合改革方案》和《北京大學綜合改革方案》，這是一種自下而上的改革。[3]這些治理變革有可能沖擊到我國高校傳統上的管理理念、管理體制和管理方式。

3.新中國高等教育事業的蓬勃發展

在我國，高等教育是最重要的公共事業之一，不僅為國家社會培養高級專門人才，而且肩負著強國興邦的重任，寄托著國人的無限期盼。

新中國成立之初，我國只有205所高校,在校大學生不足12萬人,高等教育規模小,形式單一,層次、科類、布局結構不合理,遠不能適應國家建設以及經濟社會發展的需要。[4]新中國成立后,黨和政府高度重視高等教育,在辦學實踐中不斷探索,積累經驗,推動高等教育改革發展,成功地開創了嶄新的中國高等教育事業,并卓有成效地推動著中國高等教育沿著社會主義的方向不斷向前發展。

20世紀70年代，我國高等教育經過艱難曲折的發展迎來勃勃生機。改革開放的到來，國外先進的教育理念啟發了國人的思想，多元的高等教育管理模式打開了國人的視野。最重要的是，高考的恢復使高等教育邁向了新的征程，數以億計的青年學生通過高考改變了命運，同時，接受高等教育的人數不斷攀升，他們用所學知識為社會主義現代化建設貢獻了力量。

近二十年來，我國高等教育的發展呈穩步推進的狀態。1998年，全國普通高校數量為1,022所，至2017年增長到2,631所。與此同時，高校學生在校人數也保持持續增長，1998年,普通高校本專科在校生人數和研究生在校人數分別為340.87萬人和15.36萬人，到2018年，這組數據分別增長到2,831.03萬人和273.13萬人。

新中國高等教育發展的70年中，中國經濟社會發生了滄桑巨變。這70年中，高等教育的發展和進步既離不開政府的謀劃，也離不開全體中國人的共同努力。中國近14億人口教育需求的變遷，是高等教育進步最原始的推動力。而當前中國的知識密度和知識資本正在崛起，在全世界范圍內，沒有任何一個國家，擁有如此大規模接受高等教育的人群。高等教育人群的創新力量一旦被激發，中國的經濟又將再次迎來巨變。

新中國高等教育治理變革的前瞻

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。中央政府明確將“國家治理體系和治理能力現代化”提高到國家戰略的高度。在黨和國家的號召下，我國高等教育治理變革由此踏上了新的征程。

1.從管理到治理：高等教育治理的轉型變革

以治理代替管理，從控制走向協調，是國際趨勢，也是中國高等教育變革的趨勢。2013年，黨的十八屆三中全會將“國家治理體系和治理能力現代化”提高到國家戰略的高度。長期以來，我國高等教育的話語體系中出現的大多是“管理”二字，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》突出“治理”二字，而且強調治理體系、治理能力要實現現代化，這標志著黨在治國方略和執政理念上實現了新的突破。加快推進高等教育治理體系和治理能力現代化成為這一時期我國高等教育管理體制改革的重點任務。

在從管理向治理轉變、推進國家治理體系和治理能力現代化建設的大背景下，實現教育治理體系和治理能力的現代化已成為我國當前一個緊迫而現實的任務。[5] 中國特色高等教育治理體系和治理能力現代化的提出，預示著在新的時代背景下我國高等教育管理體制的改革方向，這是一項與時俱進的變革。 

2.兩項關鍵任務：高等教育治理體系現代化與治理能力現代化

高等教育治理現代化表征著一種秩序而自由的教育狀態，是中國高等教育治理變革的核心目標所在。高等教育治理現代化包括兩個主要方面：高等教育治理體系現代化和高等教育治理能力現代化。

第一，高等教育治理體系現代化

高等教育治理的關鍵就是“權力”的合理配置與運行，目標是構建高等教育治理體系，并促進高等教育治理能力現代化。有無現代化的高等教育治理體系和治理能力，事關創新型國家和人力資源強國能否建成，事關中華民族偉大復興的中國夢能否實現。

高等教育治理體系是由高等教育、治理、體系三個語素共同組成，因此具有三個方面的含義。高等教育是指最高層次的教育，包括教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念；治理指的是相關主體通過一定的規則和程序對利益相關者各方進行調解的一種過程；體系是由事物或現象各要素所組成的結構系統。高等教育治理體系具有十分豐富的內涵，包括由誰治理（政府、高校和社會），治理什么（協調政府、高校、社會的關系，協調教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念的關系），以及如何治理（治理依據、治理原則、治理程序、治理過程和治理結果）三大基本要素及其十二個子要素組成的結構系統。

高等教育是一個復雜的系統，由于其內外部關系的復雜性決定了其權力主體的多元化與權力客體的多樣性，因此高等教育治理體系可分為許多層面。高等教育治理體系現代化，主要包括“高等教育理念、高等教育管理體制、高校辦學模式和高等教育的評價機制等四個方面的現代化”，以此形成高等教育的“先進理念指引、政府宏觀管理、社會廣泛參與、高校自主辦學”的格局。[6]當前，我國高等教育正面臨著這樣一種制度變遷，即高校由單一強制的行政權力主導逐漸轉變為遵循學術內在邏輯，實現高校真正依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的多元治理結構體系。

第二，高等教育治理能力現代化

合理配置高等教育治理體系中的權力，規范高校權力運行，實現不同權力之間的平衡與制約，構建和完善大學治理結構是新時期我國高等教育改革的重要方向。大眾對高等教育治理有一個基本預期，那就是權力分享和共同治理。 

高等教育治理能力現代化建設，是當前中國高等教育的一個政策選擇。在實施這項政策之前，需要立足我國高等教育體制改革的實際，對高等教育治理進行宏觀和微觀層面的制度設計。我國高等教育管理的經驗和問題是治理變革的基本出發點，科學、合理、高效的高等教育治理體系及治理能力現代化是治理變革的目標。治理變革之所以在高等教育領域得以展開，一個重要原因在于高等教育參與主體的多元化趨勢及其導致的利益博弈。高等教育治理變革的關鍵是如何處理好高等教育內外各主體的權責關系，處理好大學決策者與執行者之間的關系，處理大學行政人員、教師和學生三者之間的關系。

高等教育治理變革的戰略思考

高等教育是一個復雜系統，與外部更加復雜的環境存在著千絲萬縷的聯系。由于歷史、文化和制度方面的原因，當前我國高等教育的發展事實上存在多重困境，需要對高等教育治理變革進行戰略思考。

1.中國高等教育治理變革的典型特征

新中國高等教育發展史是一部國家政策主導下的治理變遷史，高等教育治理有典型的“中國特征”：高等教育治理與國家政治經濟體制及其變革密切相關；國家政治、經濟與社會的發展變化影響中國高等教育政策變革，而高等教育政策變革又主導大學內部治理變革。

在黨和國家的領導和關懷下，新中國高等教育實行了教育方針、教學計劃、課程體系和管理體制等方面的一系列改革，其內容和結果體現出四個基本特點：一是高等教育面向工農大眾。這是新中國成立初期發展高等教育事業的基本政策，也是中國追求高等教育大眾化發展目標的最早起步。二是高等教育與生產勞動相結合。為貫徹這一基本方針，高校在教學制度、教學計劃、教學內容、教學方法和教學組織形式等方面進行了一系列改革。三是思想政治教育是高校教育的首要任務。近年來，高校有加強思想政治教育的趨勢。四是高等教育工作必須堅持黨的領導。我國高等教育改革在處理高等教育管理問題時，特別注重發揮中國共產黨對高等教育工作的領導作用。一般認為，高等教育治理包括兩個層面：政府如何管理大學，即大學的他治（高等教育宏觀治理）；大學如何自我管理，即大學的自治（高等教育微觀治理）。高等教育宏觀治理和微觀治理是相互滲透的，一起影響著高等教育治理的進展與成效。

2.高等教育治理變革的戰略目標

黨的十八屆四中全會以依法治國為主題，通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，旗幟鮮明地提出了我國全面深化改革的整體布局和頂層設計的戰略目標。高等教育在國家發展中居于重要的戰略地位，高等教育的治理方式和水平，直接影響全面推進依法治國的進程。我國要以法治思維為指引，以法治方式為路徑，深入推進高等教育綜合改革。

高等教育治理體系及其現代化建設是我國現時期教育綜合改革的目標所在，也是我們的責任所在。高等教育體制改革的核心是實現從傳統到現代的轉變，建立現代大學制度，理順各種關系，使政令暢通，確保教育管理的有效性，提升高等教育的質量。

高等教育治理的終極目標是“良法善治”，依法治教的前提是有法可依，且所依之法為良法。在高等教育治理體系構建的宏觀背景下，高等教育“良法善治”正好契合現代大學的精神追求與制度規范，將高等教育治理納入法治范式，成為我國高等教育改革所面臨的現實課題。高等教育的“良法善治”象征著一種良好的教育秩序，注重在廣泛的集體意識之上形成一致的規范標準，這些規范標準能為高校自主權的實現和學術自由的確認提供法律保障，走向秩序而自由的現代大學。

3.高等教育治理變革的路徑選擇

我國高等教育已初步具備治理的社會基礎，多元權力主體并存的社會關系網絡基本形成，民主、協商和合作價值日益凸顯。因此，可在高等教育政策的框架范圍內探索高等教育治理的可行途徑。

第一，理念先行，高等教育走向“良法善治”

高等教育治理是為有效實現高等教育的功能和目標而進行的制度安排，是構建學術秩序的政策和法律行為。高等教育治理的本意是要增強高等教育的制度有效性，構建一種學術秩序，并具有彰顯大學精神、保障學術自由、防御權力侵蝕的功能。

高等教育治理的現代化離不開傳統管理觀念的現代化。高等教育治理變革的價值取向：權力分享，共同治理。現代大學治理的內在邏輯是學術自由，外在表現為大學自主。現代大學是邊界相對確定的學術組織，具有內在的規定性。大學具有任何“自組織”所必具的自調性、自律性特征。政府應在尊重大學自主性的基礎上，借助法律監督、信息指導等相對寬松的方式對其進行宏觀調控，努力做到無為而無不為。大學則應在堅持自主辦學的基礎上，通過制定章程以明確各主體的責權利，努力做到有所為有所不為。

第二，“良法”建設：高等教育的制度保障

高等教育治理離不開法治，以法治教是“善治”的基礎與前提。我國高等教育治理現代化和現代大學制度建設需要以法律為基礎，重理高等教育的法理空間，重建各類權力主體的邊界。一是高等教育的有法可依。在高等教育治理變革中，高校所依的“法”總體上分為兩類：一類是宏觀的教育法規；另一類是微觀的大學章程。高校可在現有法律政策環境下，自主地尋求制度變革的空間和路徑，在憲法和法律規范的范圍內自主決策和管理，獨立行使其辦學目標、專業設置、課程設置和人員聘用、資金使用等方面的決策權，成為真正獨立的法人實體。二是高等教育的法制完善。高等教育的法制完善，必須通過高等教育立法，明確高校的法律地位，明確高校與政府、社會、市場、教師、學生的法律關系，合理配置不同主體的權力，廓清相關主體所享有的權力和權利的邊界，通過章程科學地劃分和確定高校內部成員的責任權利。

現代大學制度建設的要旨是通過一整套完備的制度來保障學術權力，建立良性互動的大學治理結構。丘成桐有言：“公平的評審制度要是能建成功，什么學術問題都能夠解決。”去官化意識的學術評審制度建設，在我國高等教育制度建設中尤為重要。

第三，“善治”圖景：高等教育的不懈追求

高等教育的“善治”是中國高等教育發展的藍圖與愿景。前方的路已經清晰可見，政府作為我國高等教育變革的主導力量，應充分發揮“元治理”的作用，運用政策法律杠桿，整合市場取向的大學自主，重塑大學和政府的角色定位，重構大學與政府、市場、社會的關系，重理高等教育的價值空間，回歸大學精神，用知識共同體標準來重塑大學價值，進而使合作、共治、平衡成為高等教育治理的價值選擇，并據此作出具體的制度安排。

高等教育治理改革的關鍵是理順各種關系，使政令執行渠道暢通，確保教育管理的有效性。當前，我國高等教育治理改革的首要任務是將大學從行政權力和市場權力中解放出來，以釋放大學的學術潛能。學術自由和大學自治是高等教育的靈魂所在，具有原生性的力量。大學及其學者的學術自由需要借助國家權力來維護其正當性，重建大學與政府的邊界。我國政府已經啟動了高等教育治理改革的車輪，相關法律也已經確認了高校的辦學自主權，政府有責任將治理改革進行到底，所以，政府應該通過制度契約，建立規則或章程，理順高校內外部權力關系，建立科學合理的治理結構，從而實現真正的大學治理。我們堅信，錯誤和弊病一旦得到糾正，大學的理想就會顯示出其內在的巨大力量，奔向高等教育的“良法善治”。

走向秩序而自由的現代大學

治理現代化是一項意義深遠的制度變革，宏觀上能有效推動高等教育的發展，微觀上能改善高校管理過程。高等教育治理現代化不是中國已有的現實，而是當代中國人共同期盼的理想狀態。高等教育治理的中國之路是走向秩序與自由的現代大學。

我國高等教育治理變革需要信念體系的支撐，需要進行范式轉換，由國家本位的權力配置范式向政府、市場和高校之間權力分享和共治范式的轉化。我國高等教育的革新圖治，有賴于教育行政的權責平衡和學術權力的制度保障，有賴于學術道德的文化建設和學術規范的制度建設。一是高校與政府之間的權責平衡。高等教育系統的權責平衡強調的是權力與責任的統一。高校與政府是教育行政關系的兩個主體，兩者的合作與協調，是教育行政發展的根本動力。教育行政機關和高校的權責對等，需要法律的確認，并形成一種顯性政策。二是學術權力的保障與維護。學術權力的保障，不僅有賴于法律保障，而且還有賴于大學的制度革新。三是學術規范的制度建設。對于高等教育學術失范和學術腐敗的治理，可分為兩個方面：學者自律和去官化意識的學術評審制度建設。學者自律屬于學術道德層面，反映的是高校教師的內在修養；去官化意識的學術評審制度建設，則是我國高等教育治理變革的關鍵環節，是高校與政府共同的任務。

展望未來，我國高等教育治理改革既要保持國際視野，又要展開地方行動，并將兩者有機結合，使得高等教育發展的國際化和本土化并行不悖。高等教育是社會系統中的一個復雜系統，高等教育治理改革的關鍵，并不完全取決于高等教育本身，而是取決于整個社會的改革，特別是政治體制的改革。西方國家高等教育改革的經驗有：繼續保持大學的自主性、獨立性的責任體制，同時加強和確立大學自由、自律和自立的機制和組織體制，實行大學自主與嚴格盡責相結合的管理原則。西方國家的成功經驗為我國高等教育治理改革提供了有益的借鑒。我國高等教育治理變革的指導思想：整體推進和重點突破相促進，制度設計和實踐探索相結合，治理變革與社會文化相契合，同時要在法治的基礎上正確處理國家與社會、政府與市場、中央與地方、政府行政與公眾參與、經濟效率與社會公平等多種關系。我國高等教育需要形成新的發展戰略和目標模式，需要繼續推進以體制為中心的治理變革，藉此推動我國高等教育走向協同共治。（作者：左崇良，單位：衡陽師范學院教育科學學院）

本文系中國博士后科學基金第59批面上資助項目“治理現代化視域中高等教育的分權與共治”（資助編號：2016M590593）階段性成果

參考文獻：

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《北京教育》雜志