全球人才流動的宏觀背景

人才的全球流動已成為當今世界不可逆轉的重要趨勢。一方面，在“高度互系的全球性國際社會”中，越來越多國家和地區的學生選擇出國留學；另一方面，全球勞動力流動日趨頻繁，各國勞動力市場的關系日益密切，國際化就業以及人才技術移民成為許多高水平人才的重要選擇。全球高等教育階段留學生規模在2017年已經超過5000萬人，且數量仍在持續擴大。新冠肺炎疫情暴發以來，雖然全球大量學生的留學計劃受到影響，但據國際高等教育咨詢機構QS（Quacquarelli Symonds）發布的《新冠疫情如何影響全球留學生白皮書》顯示，在受影響的留學生中，近半數決定推遲留學計劃，少部分決定更改留學目的地，確定取消留學計劃的人數占比不足10%，說明各國學生的留學意愿仍然很高。美國國際教育協會（IIE）的一項調查研究也顯示，疫情對學生流動的負面影響并不是壓倒性、普遍性的，相比短期交流生的顯著減少，學位留學生的入學趨勢依然比較穩定，總體上的留學需求依然強勁。隨著疫情趨穩，防疫限制放寬及疫苗的普及，人才流動也將逐步恢復。

面對日益激烈的人才競爭，面向全球延攬人才，減少本國高水平人才外流成為許多國家采取的共同策略。新一輪科技和產業革命對人才提出了更高需求，許多國家意識到提升科技創新對經濟發展驅動力的關鍵在于高水平人才，紛紛推出全球人才戰略，通過學生國際交流項目、國際學生獎學金項目、全球招聘等策略，試圖在更大范圍開發、引進、留住人才，建立全球人才庫，將新一輪全球人才競爭推向白熱化。例如，2021年7月美國首次發布《美國對國際教育的新承諾》，提出多項措施以促進國際教育，包括鼓勵國際學生赴美留學和美國學生出國留學。同時，部分新興國家表現出比傳統留學目的地國更積極的行動。日本、韓國、新加坡、泰國、馬來西亞等均提出國家層面的支持計劃，推出一系列競爭性舉措。

此外，信息技術的發展及市場主體的崛起成熟為人才的全球流動提供了更多可能。隨著一批國際留學服務中介、國際獵頭公司、跨國職業或學術社交平臺的應運而生，也帶來了更多潛在的人才和科研價值。例如Linkedin、Academia.edu、Github、Research Gate等網站的注冊用戶早已達到千萬級規模。在線視頻、會議、辦公等軟件迅速普及，國內的釘釘、騰訊會議、微信，以及國外的Skype、Zoom、Messenger等應用的用戶量劇增。開放的海量數據、便捷智能的在線服務使招生和用人部門、留學生和就業者能夠自主開展行動，通過結構化信息檢索與匹配，提高信息獲取廣度與精度，從而降低前期籌備工作成本，有助于突破傳統模式下政府主導的人才流動渠道，線下面對面的教學、辦公形式，使人才跨國流動更加多樣化、信息化和社會化。

中國全球人才招募的現實情景

面向全球招募高水平人才是中國“十四五”時期深入貫徹實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略的重要策略。“十四五”時期是國家對外開放的拓展期、國內高校“雙一流”建設的關鍵期、全球后疫情階段的變革期，中國在全球人才招募方面面臨著一系列機遇與挑戰，需要突破既有桎梏，提升人才吸引力，完善人才治理體系。

一是教育對外開放需要不斷鞏固人才支撐，但存在人才總量不多、結構不合理的問題。2021年全國教育工作會議明確中國將堅持教育對外開放的方向不動搖，以暢通國內國際教育循環為著力點，優化全球布局，拓展更大空間。匯聚具有國際視野和全球競爭力的人才是實現教育對外開放提質增效、開拓新局的必由之路，能夠為鞏固對外交往奠定堅實的社會網絡基礎，提供直接或間接的知識信息、物質資源和技術服務。當前，中國全球人才招募的成效尚不能滿足存量提升和結構優化需要，中國社會對海外高水平人才的需求正進入快速膨脹期。例如，在總量上，高校方面，碩士及以上層次來華留學生數量、外籍專任教師規模較小；企業方面，了解并掌握海外市場的國際化經營管理人才缺乏，與國內企業走向全球的發展速度不匹配；公共領域方面，國際組織中的中國職員比例與中國繳納會費的不匹配，國際輿論場上的中國對外傳播工作人力薄弱。結構上，高、精、尖、專人才比例不高，一專多能復合型人才不足，反映在來華留學生、海歸、外籍教師的學歷層次、職業經歷、專業領域等要素上，存在外語種類、來源國較單一，流入地區和高校較集中等現象，不利于我國教育資源多元整合和教育水平的整體提升。

二是中國積極部署教育對外開放，但人才招募面臨他國保守主義及其他周邊國家與新興經濟體的沖擊。近年來，中國通過優化留學人員與海外高層次人才回國服務、支持和規范來華留學工作、改進中外人文交流工作、改革中外合作辦學、探索完善海外辦學、加強國際組織多邊教育合作等措施，不斷推進高水平國際合作與交流，為“十四五”時期全球人才招募奠定了良好基礎。2020年印發的《教育部等八部門關于加快和擴大新時代教育對外開放的意見》，圍繞“提質增效”構建了更加全面開放的政策框架，這標志著中國全球人才招募行動正迎來新一輪的政策黃金期。然而，從外部環境看，全球人力資本流動受到單邊主義、民粹主義和保護主義的沖擊，部分國家對中國進行“污名化”，并采取收緊留學簽證、加強針對中國學生學者的監管審查、限制高校合作項目等手段，給正常的知識流動與人才交流設下重重障礙。此外，一些新興經濟體的加入也使得中國面臨的競爭格局更加復雜。以亞洲為例，新加坡的全球人才競爭力位居全球前列，馬來西亞、泰國也積極投入對此區域及周邊區域的國際學生和優質人才競爭中，在亞洲范圍內形成了多個全球引才的次級中心，實際上對中國的海外留學和人才市場構成一定挑戰。

三是后疫情時代出現人才回流，但長期的人才招募-管理-服務鏈條尚待完善。疫情對全球人才流動帶來了巨大沖擊，疫情期間許多國家的簽證簽發、邊境通行、民航運營一度陷入停滯，而疫情可能在未來5至10年仍將對全球經濟社會發展產生持續影響。隨著中國逐漸從疫情影響中恢復，并采取積極措施應對海外留學人員、華人華僑等群體的回國需求，實際上正在獲得招募全球人才的有利契機。要把握當前有利時機加強國際交流合作，引進更多一流人才。從短期看，中國迎來了招募人才的有利時機，有時間差優勢；但從長期看，全方位制度支撐不足，招募人才之后尚不能達到有效用人、管理到人、服務于人。2020年《全球人才競爭力指數報告》指出，中國在“吸引人才”指標上的排名不理想，存在海外人才留不住、留不久的現象，在中西部地區和基層地方尤為突出。

中國全球人才招募的政策愿景

明確人才引進目標，完善戰略規劃設計，推進精準引才。

進一步確立高水平引才的目標導向。堅決貫徹習近平總書記在中央人才工作會議上的重要講話精神，加快建設世界重要人才中心和創新高地，聚天下英才而用之。確立全球人才招募的總體規劃，明確指導思想和戰略目標，堅持“四個面向”，立足新時代教育對外開放、國家人才工作的戰略高度部署全球引才行動。厘清人才工作的指向性，把引進高、精、尖、專作為人才招募的首要標準，著力引進關鍵核心技術領域的戰略科技人才、一流科技領軍人才和創新團隊，弱化戰略規劃中對一般性外籍教師、來華留學生數量比例的統一定期量化目標設定。兼顧青年人才與專家、基礎研究人才與高技能人才、個人與團隊的引進，注重挖掘有潛力、對華友好的外籍人才。推進人才工作的全鏈條建設，促使人才工作從“重引進”向“招募-管理-服務”一體化轉型，幫助人才實現自我定位、持續成長、價值體現。

多方調研，提高全球引才戰略的針對性。定期開展國內海歸、外籍人才存量與海外人才的需求情況調研，細化分專業、分層次、分區域的數據采集匯總，開展預期性數據分析。靈活設計、統籌協調不同學科、領域、區域的全球引才戰略，在我國經濟社會和科學技術優先發展的重點領域和戰略相關的學科前沿，以及我國重大戰略指向的重點地區，著重優先開展研究部署。加強對地方、重點高校、研究機構的指導，以提高與國際學科領域發展的對接水平，降低信息不對稱導致的引才風險。建立由教育者、國內外學術專家、資深行業人士共同構成的專門組織，為戰略規劃設計、全球引才標準指導、海外人才資源梳理提供咨詢與建議。

推進全球人才招募的職能重構。提高部門、區域的協同水平，避免多頭管理，建立權責明確、統分結合的人才招募工作鏈。堅持黨對人才工作的全面領導和依法治理，加強組織、統戰、教育、人事、外事、公安等部門的溝通合作，保障高校等用人單位在全球人才招募工作中的自主權。授予高校等用人單位自行設定目標的一定權限，評估考核中減少絕對人數指標比例，同時完善對高水平人才引進工作杰出成果的激勵措施。

拓展多元化渠道，構建全球人才網絡，擴大引才覆蓋面。

激發各類主體選人、引人的效能。充分發揮市場主體配置作用，確保人才規劃的包容性。建立與海外高水平院校、駐外使領館教育部門、海外學聯社團及其他對華友好社會組織、國內外知名招聘機構等主體的伙伴關系，保證渠道覆蓋海外留學人員、留學回國人員、來華留學生、外籍專家等群體。支持培育國內第三方國際招聘機構，熟悉涉外教育、人才、知識產權等領域的法律服務機構及媒體宣傳平臺，以規范雙向留學服務，促使更多信息的透明合規。通過校際合作、購買服務、組團海外活動、高校聯盟等形式擴大全球招生、引才的信息覆蓋面和吸引力。

完善國際化交流、教育、用人、孵化平臺建設。做好海外中國國際學校、海外在線中文學習和考試場地建設，推廣海外中文、中國文化交流與教育，發揮文化對人才的吸引力和牽引力。依托中國大學海外校區、海外科技園等離岸平臺聘用當地人才，打造來華人員研究中心、海外研究基地、國際化新型研發機構、科技服務中心等一批新型科研平臺，促進國內海歸與外籍人才的海外研究和創業，探索海外用人、海外項目孵化、成果國內外共享。

強化智能化管理與技術支持。建設完善面向全球的高水平人才數據平臺，支持相關數據庫的開放共享或有償服務，為相關政策研究、管理服務提供支持。建設國別化、多語種的線上招生、招聘及日常協同辦公云平臺和技術服務，以抵抗新冠肺炎疫情或其他公共衛生危機對人才流動帶來的負面影響。優化人才流動服務云平臺建設，加強派出學生學者、海歸、來華留學生、外籍兼職和專職教師、外國文教專家和工程師的信息化管理。推進將國際人才學籍、簽證、職業資格認證等工作納入數字化改革事項中，對自主擇業、待業、失業、非法就業情況進行動態數據監控。

推進綜合立法，完善政策對接，建立用人規范體系。

加強綜合立法，推進管理轉型。建立開放、公平、包容的人才工作規范體系，轉變以超國民待遇引人、留人的工作思路。建設政府與企事業單位中具有國際視野的黨政管理、留學人員管理、人事管理、科研管理隊伍。強化對公派出國人員、來華外國人員的行前教育，保護人才合法權益，提升法律和科研規范意識。依托立法程序和行業協會對留學服務機構、國際獵頭機構加強權益保障和行為約束，保障人才數據隱私。構建政策配套體系，就學業質量、工作與居留、國際差旅與科研經費、社會保障、成果評價認定與享有等方面，加強法律法規的立改廢。

推進國際合作，加強政策對接。加強與國際組織、外方政府機構在高等教育資格認證方面的多邊合作。加強與外國行業協會、學術組織、教師協會等組織關于職業與執業資格方面的信息交換與溝通磋商。推進與更多國家簽署學歷學位、職業資格互認，以及知識產權等方面的雙邊協議。深入研究國際通行、先進的人才薪酬定價、績效評價辦法，建立對標國際的中國引才標準。加強與邊境管理部門、國外衛生部門在疫情防控方面的合作，既要嚴防因海外人才招募工作可能造成的疫情輸入，又要保持全球引才工作不掉線、海外人才順利順心進入中國開展學習工作。

提高開放水平，加強新政落實執行。破解限制人才流入、回流的制度性障礙，對原有的政策根據時代需求及時調整、廢止，對尚在醞釀中的政策深入調研、多方論證，對新出臺的政策推進落實、加強評估。支持海南自由貿易港、粵港澳大灣區、長三角地區、雄安新區建立人才引進的開放型試點，打造全球人才招募示范區、新高地。嚴格執行《來華留學生高等教育質量規范(試行)》，實現優秀外籍高校畢業生在華就業，加快落實《外籍教師聘任和管理辦法》，加快中外合作辦學、外籍人才子女學校管理辦法的修訂。依據科技部和教育部相關政策向外籍專家等海內外人才開放我國科研項目的參與資格，引進對華友好、水平先進的外國科研人員、企業、科技社團，承擔項目規劃、評審、攻關。（作者 羅弦 系浙江傳媒學院發展規劃處助理研究員，研究方向為中外教育交流。本文為國家社科基金教育學重點項目“面向2035中國教育對外開放戰略及推進策略研究[AGA200015]研究成果）

來源：神州學人（2021年第11期）