2024年9月10日，習(xí)近平總書記在全國教育大會上強調(diào)，要深入推動教育對外開放，統(tǒng)籌“引進來”和“走出去”，不斷提升我國教育的國際影響力、競爭力和話語權(quán)。

隨著中國與世界聯(lián)系日益緊密及共建“一帶一路”倡議持續(xù)深入推進，“走出去”辦學(xué)成為我國教育對外開放的重要內(nèi)容，落實“量力而行、依法辦學(xué)、質(zhì)量優(yōu)先、穩(wěn)步發(fā)展”要求的重要性日益凸顯。

探討赴英國開展境外辦學(xué)的法律問題的現(xiàn)實意義

當(dāng)前，我國高校已在近50個國家開辦了100多個不同類型和層次的境外辦學(xué)機構(gòu)和項目。其中，英國是目前我國開展合作辦學(xué)機構(gòu)和項目數(shù)量最多的國家，具有較為深厚的合作基礎(chǔ)。

英國何以成為“走出去”的優(yōu)選項？

從教育服務(wù)貿(mào)易的角度看，英國在市場準(zhǔn)入和國民待遇方面幾乎沒有限制，條件寬松；從辦學(xué)投資的角度看，英國具有穩(wěn)定的法律體系，對海外投資的限制相對寬松，且不存在外匯或貨幣管控。因此，在教育和投資領(lǐng)域都具有較高開放程度的特點，使英國成為我國“走出去”辦學(xué)的較優(yōu)選擇。

但是，在實際操作過程中，境外辦學(xué)的每一步行為都需要遵循英國相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)對并解決可能遇到的政策阻礙。因此，英國教育貿(mào)易市場準(zhǔn)入等政策法規(guī)是境外辦學(xué)項目落地前需要考慮的重要事項，也是論證項目可行性及進入門檻的重要因素；而英國高等教育質(zhì)量保障相關(guān)法律法規(guī)則是進行辦學(xué)活動需要遵循的準(zhǔn)則，以及開展境外辦學(xué)過程中需要持續(xù)關(guān)注的風(fēng)向標(biāo)。

同時，目前國內(nèi)學(xué)界針對中外合作辦學(xué)的研究較多集中在現(xiàn)狀、模式和特點、問題與挑戰(zhàn)等方面。盡管也有從法律角度針對其法律概念、協(xié)議與機構(gòu)章程、辦學(xué)機構(gòu)的變更與終止等問題的研究，但主要是從我國國內(nèi)法律的角度進行剖析。相較而言，著眼于境外辦學(xué)的法律問題較少，且大多為國際法層面；對外國法律的適用問題研究也較為匱乏，更少見對于如何在某個國家進行境外辦學(xué)的國別研究。因此，本文聚焦在境外設(shè)立的、以境外公民為主要招生對象的我國教育機構(gòu)，討論我國相關(guān)主體在英國開展境外辦學(xué)時可能遇到的法律風(fēng)險及應(yīng)對措施。

赴英國開展境外辦學(xué)可能存在的法律風(fēng)險

當(dāng)前，我國教育組織機構(gòu)在赴英國開展境外辦學(xué)活動時，可適用的英國國內(nèi)法包括教育領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，以及民商事法律法規(guī)中關(guān)于國際投資貿(mào)易的相關(guān)法律法規(guī)；可適用的國際條約和準(zhǔn)則包括WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）和《跨國教育服務(wù)準(zhǔn)則》等協(xié)議中的相關(guān)規(guī)定。雖然大體上有法可依，但仍須注意其可能存在以下三方面的風(fēng)險：

一是英國現(xiàn)行成文法中缺乏對外國主體在其境內(nèi)辦學(xué)的規(guī)定，可能導(dǎo)致法律后果存在不可預(yù)見性。

在英國國內(nèi)法層面，教育領(lǐng)域目前成文的法律雖覆蓋多個領(lǐng)域和層級類別，包括教育基本法（如《1988年教育改革法》）、教育單行法（如1967年的《師范教育法》）、地方教育法規(guī)、教育規(guī)章、政府白皮書和大學(xué)自治法等，但尚無專門針對在其境內(nèi)開展辦學(xué)活動的相關(guān)規(guī)定，因而可能出現(xiàn)辦學(xué)活動法律后果不可預(yù)見的風(fēng)險。

在國際條約和準(zhǔn)則層面，目前只有GATS中涉及相關(guān)內(nèi)容——英國在GATS中設(shè)置了較為寬松的市場準(zhǔn)入條件，尤其是對私立教育中的初等、中等、高等及成人教育階段的境外機構(gòu)辦學(xué)不作任何限制。但英國加入的其他國際準(zhǔn)則或指南，如歐盟和聯(lián)合國教科文組織聯(lián)合制定的《跨國教育服務(wù)準(zhǔn)則》（Code of Good Practice in the Provision of Trans-national Education）、歐洲高等教育質(zhì)量保障協(xié)會（ENQA）發(fā)布的《歐洲高等教育質(zhì)量保障標(biāo)準(zhǔn)與指南（ESG2015）》、聯(lián)合國教科文組織和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的《跨境高等教育質(zhì)量保障指南》（OECD/UNESCO Guidelines for Quality Provision in Cross-Border Higher Education）等，其文件中均缺乏有關(guān)合作辦學(xué)市場準(zhǔn)入和獨立境外辦學(xué)主體等方面的規(guī)定。

總體而言，英國官方?jīng)]有針對在其境內(nèi)開展辦學(xué)的相關(guān)成文法律的情況，一方面體現(xiàn)出其開放的辦學(xué)市場環(huán)境，另一方面也增加了境外辦學(xué)主體法律行為的不可預(yù)見性，即因沒有法律明確哪些行為會受到限制、處罰或被禁止，存在部分行為在日后會被取締或者禁止的可能。

二是英國教育領(lǐng)域行業(yè)準(zhǔn)則存在局限性，對辦學(xué)行為的約束與限制不足。

英國對國際教育服務(wù)領(lǐng)域的把控較為寬松，不論國內(nèi)還是國外的教育服務(wù)機構(gòu)在英國境內(nèi)開展高等教育領(lǐng)域的合作辦學(xué)，都完全取決于辦學(xué)主體的自愿參與。同時，其政策環(huán)境也較為開放，主要依靠英國高等教育質(zhì)量保障局（QAA）制定的相關(guān)行業(yè)準(zhǔn)則來實現(xiàn)辦學(xué)行為的規(guī)制。例如，QAA制定的《高等教育學(xué)術(shù)質(zhì)量保障與標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)準(zhǔn)則》（Code of Practice for the Assurance of Academic Quality and Standards in Higher Education）對資格證書的頒發(fā)、機構(gòu)制定政策的程序和登記流程、合作對象的選擇及協(xié)議簽訂等問題作出了規(guī)定，強調(diào)合作辦學(xué)機構(gòu)需訂立雙邊書面協(xié)議，并對協(xié)議所須包含的要件作出明確規(guī)定。此外，QAA出臺的《英國高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了高等教育合作辦學(xué)者應(yīng)在學(xué)生學(xué)習(xí)體驗、信息公開等方面承擔(dān)的質(zhì)量保障義務(wù)。

然而，這些現(xiàn)有的行業(yè)準(zhǔn)則仍存在一定的局限性。其一，當(dāng)前行業(yè)準(zhǔn)則的制定多側(cè)重于機構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量，但對于機構(gòu)設(shè)立的準(zhǔn)入等問題缺少相關(guān)規(guī)定。其二，英國作為教育服務(wù)貿(mào)易輸出國，其行業(yè)準(zhǔn)則的適用對象為頒發(fā)英國高等教育資格證書的機構(gòu)，對于頒發(fā)外國教育資格證書的機構(gòu)尚不適用，因而，目前只能由英國本土教育機構(gòu)依據(jù)行業(yè)準(zhǔn)則中的相關(guān)規(guī)定來實現(xiàn)對外國合作教育機構(gòu)的約束。其三，QAA是獨立于政府與高校的非政府組織，其制定的行業(yè)準(zhǔn)則雖然在實踐中具有較強的影響力和約束力，但不具有法律強制力。

三是英國投資及爭端解決的相關(guān)法律體系龐雜且更新頻繁，為我國教育機構(gòu)赴英國開展境外辦學(xué)活動帶來風(fēng)險和阻力。

由于我國在英國境內(nèi)開展辦學(xué)主要采用公司注冊的方式，屬于教育服務(wù)貿(mào)易投資行為，因此也適用英國國內(nèi)法中關(guān)于投資及爭端解決的相關(guān)法律法規(guī)。

一方面，盡管英國在投資方面的法律制度健全成熟且監(jiān)管較為寬松，整體環(huán)境較為有利，但英國國內(nèi)關(guān)于投資的相關(guān)法律條文同樣較為龐雜，這可能會導(dǎo)致辦學(xué)主體對法律條文理解不當(dāng)和適用不準(zhǔn)確等風(fēng)險。

另一方面，投資監(jiān)管政策和法律法規(guī)會隨著市場變化而調(diào)整更新，這對辦學(xué)主體而言，存在市場適應(yīng)性較差的風(fēng)險。以《公司法》為例，該法主要規(guī)定了設(shè)立辦學(xué)機構(gòu)的條件和程序。境外機構(gòu)在英國開展辦學(xué)，主要通過注冊成為外國公司的形式取得法律上的獨立人格。經(jīng)此方式成立的教育機構(gòu)，需遵循《公司法》對成立、變更、注銷及權(quán)利義務(wù)等事項的相關(guān)規(guī)定。但由于《公司法》經(jīng)歷了多次修改并形成了龐大的法律條文體系，為調(diào)整對象了解相關(guān)法律法規(guī)增加了難度。首先可能無法及時獲取法案更新的信息，其次條文本身較為晦澀，對非專業(yè)人士而言理解難度較大。

與此同時，從投資角度看，開展境外辦學(xué)具有投資金額較大、準(zhǔn)備周期較長、投資風(fēng)險較高的特點，在東道國市場需求變化迅速的情況下，建設(shè)周期過長可能會導(dǎo)致建成之后無法適應(yīng)市場和政策的新變化，還有可能受到本地辦學(xué)機構(gòu)的排擠和阻礙，面臨市場淘汰。如果與本地辦學(xué)機構(gòu)合作進行辦學(xué)可以有效降低這種風(fēng)險，一方面可以利用本地機構(gòu)已有的渠道和資源減少成本投入并及時把握風(fēng)向，另一方面也可更好地應(yīng)對來自本地其他辦學(xué)機構(gòu)的阻力。

此外，政治局勢的變化也會影響市場投資的政策和法規(guī)，導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)的有效性和適用性發(fā)生改變。英國公投脫歐之后，原先直接適用的歐盟法轉(zhuǎn)化為英國國內(nèi)法，原先為執(zhí)行歐盟法令而頒布的法律仍然有效，但歐盟法院不再有管轄權(quán)。英國以歐盟身份在WTO框架下所簽訂的GATS協(xié)定需要重新談判和審視，其與我國在教育服務(wù)方面的協(xié)議內(nèi)容也將存在不確定性。

規(guī)避風(fēng)險的可行性措施

風(fēng)險規(guī)避可以從政府和辦學(xué)主體兩個角度來采取措施。

從政府的角度來說，可對現(xiàn)行國內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)及政策進行梳理和調(diào)整：

一是我國出臺針對境外辦學(xué)的具有較高效力位階的專門性法規(guī)。目前，我國針對中外合作辦學(xué)已制定并出臺了《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》（簡稱《條例》）及《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實施辦法》（簡稱《實施辦法》）。既有行政法規(guī)又有部門規(guī)章，且均屬于較高的效力層級。《條例》和《實施辦法》均在條文中進行了較為具體的規(guī)定，具有較強的可操作性。因此，針對境外辦學(xué)管理機構(gòu)可參照制定具有較高效力層級的專門性法規(guī)。

二是對國內(nèi)已制定的法律法規(guī)或政策性文件根據(jù)效力位階進行梳理，避免法律沖突。例如，《條例》中規(guī)定中外合作辦學(xué)是公益性事業(yè)，而在《民辦教育促進法》中規(guī)定“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校”以及“義務(wù)教育不得設(shè)立營利性學(xué)校”，避免了對合作辦學(xué)機構(gòu)性質(zhì)的“一刀切”，也堅守了教育的本質(zhì)。《民辦教育促進法》在效力位階上高于《條例》，因此應(yīng)對《條例》中的相關(guān)細(xì)則進行調(diào)整。

三是對相關(guān)國際條約進行國內(nèi)法轉(zhuǎn)化。研究英國在國際法框架下所受到的相關(guān)限制和作出的具體承諾，尤其是與我國共同受約束的GATS協(xié)定框架。通過將國際條約和協(xié)定中的相關(guān)條款進行轉(zhuǎn)化，減少國內(nèi)法與國際條約的沖突，從而實現(xiàn)風(fēng)險防范。

從辦學(xué)主體的角度來說，可以做好事前準(zhǔn)備和及時進行事后救濟：

一是辦學(xué)主體可以事先對英國相關(guān)政策和法律法規(guī)進行梳理和研究，并對英國的教育國情和境外辦學(xué)市場進行研判，從而預(yù)先判斷市場準(zhǔn)入和辦學(xué)過程中可能遇到的風(fēng)險點并制定應(yīng)對策略和措施。

二是在相關(guān)合同中約定爭端解決機制。我國機構(gòu)赴海外開展辦學(xué)過程中可能會面臨法律爭議解決的問題，不同的法律適用會產(chǎn)生不同的法律后果。對此，我國《涉外民事關(guān)系法律適用法》對法律適用問題作出了相關(guān)規(guī)定，如“當(dāng)事人依照法律規(guī)定可以明示選擇涉外民事關(guān)系適用的法律”“本法和其他法律對涉外民事關(guān)系法律適用沒有規(guī)定的，適用與該涉外民事關(guān)系有最密切聯(lián)系的法律”。也就是說，首先允許當(dāng)事人自由協(xié)商所適用的準(zhǔn)據(jù)法，若是沒有選擇或者選擇無效，則適用與該民事關(guān)系最密切聯(lián)系的法律，法院根據(jù)最密切聯(lián)系原則，結(jié)合合同的特殊性質(zhì)以及某一方當(dāng)事人履行的義務(wù)最能體現(xiàn)合同的本質(zhì)特性等因素，確定與合同具有最密切聯(lián)系的國家或地區(qū)的法律作為合同的準(zhǔn)據(jù)法。但應(yīng)注意，這種靈活的規(guī)定并不意味著沒有限度地開放法律選擇。

因此，在我國海外辦學(xué)過程中，相關(guān)爭議爭端應(yīng)首先通過外交途徑與友好協(xié)商解決，同時在雙方簽訂的合同中明確產(chǎn)生法律爭議所適用的法律，降低法律適用和法律后果的不可預(yù)見性，排除產(chǎn)生爭議時法律適用的障礙，掌握主動權(quán)，尤其是動產(chǎn)等資產(chǎn)、債權(quán)合同等重要資源，商定爭議解決適用的法律，充分維護我國海外辦學(xué)當(dāng)事主體的切身利益。

三是辦學(xué)實踐主體可采取事前調(diào)查、事后救濟等措施。

一方面，聘請律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)進行事前盡職調(diào)查，利用好海外投資保險制度。雖然我國沒有建立完善的海外投資保險法律制度，但也設(shè)立了一所政策性保險機構(gòu)，即中國出口信用保險公司，其商業(yè)擔(dān)保服務(wù)可針對英國的政治風(fēng)險、國有化征收、違約等風(fēng)險提供相應(yīng)的防范措施。

另一方面，在事后救濟中，可優(yōu)先考慮非訴的方式解決爭議。非訴主要包括調(diào)解和仲裁等方式。通常英國的商事糾紛會選擇仲裁方式，且倫敦是世界主要的仲裁中心，司法對仲裁強有力的支持、仲裁制度健全、法院對仲裁執(zhí)行的支持等都使仲裁成為解決商事糾紛的首選。同時，與訴訟程序相比，仲裁更具靈活性、耗時相對較短，且一裁終局，避免了訴訟周期長、成本高的缺陷。（作者 徐匆匆系中國教育科學(xué)研究院國際合作交流處副處長。本文受中國教育科學(xué)研究院中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費專項“我國高校‘走出去’：防范境外辦學(xué)法律風(fēng)險的國別研究——以英國為例”[GYF22021001]的資助）

來源：《神州學(xué)人》（2024年第10期）