縣域普通高中（簡稱“縣中”）作為銜接城鄉(xiāng)教育體系的關(guān)鍵樞紐，其管理體制直接決定了辦學活力、資源配置效率與教育質(zhì)量提升空間。《教育強國建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》明確提出“建立‘市縣結(jié)合’的基礎(chǔ)教育管理體制”，這一制度設(shè)計為破解縣中發(fā)展難題提供了頂層政策指引，更為縣中振興注入了新契機。本文通過對比市級統(tǒng)籌與縣級自主兩種主流管理模式的優(yōu)劣，系統(tǒng)分析市縣結(jié)合管理體制對縣中發(fā)展的賦能作用，提煉地方落實關(guān)鍵要點，為縣域高中教育高質(zhì)量發(fā)展提供理論參考與實踐路徑。

一、市級統(tǒng)籌與縣級自主的對比分析

縣中管理體制的核心是教育治理權(quán)的層級分配，即市級政府、縣級政府在決策制定、資源配置、監(jiān)督評價等環(huán)節(jié)的權(quán)責劃分。市級統(tǒng)籌與縣級自主兩種管理模式，在運行機制、適用范圍與實施效果上呈現(xiàn)鮮明特征。

（一）市級統(tǒng)籌管理模式：優(yōu)勢顯著但存在適配短板

市級統(tǒng)籌管理模式以市級政府及教育主管部門為核心決策主體，在市域范圍內(nèi)對縣中的規(guī)劃布局、資源配置、政策執(zhí)行進行集中調(diào)控。該模式在提升資源利用效率、維護教育生態(tài)公平方面優(yōu)勢突出，但受決策層級與覆蓋范圍限制，難以完全適配不同縣域的個性化需求。

1. 核心優(yōu)勢：資源統(tǒng)籌與生態(tài)規(guī)制共同發(fā)力

全域資源優(yōu)化配置，破解縣域供給不足。相較于縣級政府，市級層面在教育資源統(tǒng)籌上具備“視野廣、儲備足、調(diào)配靈活”的天然優(yōu)勢，能夠打破縣域行政分割，推動優(yōu)質(zhì)資源跨區(qū)域流動與精準補給，有效解決單個縣域因財政能力有限、資源儲備不足導(dǎo)致的辦學困境。從實踐來看，這一優(yōu)勢主要通過兩類路徑落地。

一是硬件資源的集中升級。市級政府可基于市域人口變化、教育需求分布，統(tǒng)籌規(guī)劃縣中布局與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，湖南常德市建立“市域教育資源大盤子”，累計投入30多億元對5所縣一中進行高標準遷建[1]；廣西南寧市通過多渠道籌措13.5億元資金新建和改擴建15所高中[2]，實現(xiàn)學校布局與城市發(fā)展、人口分布的精準匹配。

二是特色資源的定向培育。市級層面可結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色與教育發(fā)展需求，集中力量打造縣中特色品牌，避免縣域各自為戰(zhàn)導(dǎo)致的資源浪費。如山東濰坊市加強普通高中市域統(tǒng)籌管理，重點建設(shè)40所以科學教育、人文、外語、體育、藝術(shù)等為特色的普通高中[3]，引導(dǎo)縣中形成“一校一品”的發(fā)展格局。

統(tǒng)一辦學規(guī)制，維護教育生態(tài)公平。市級統(tǒng)籌的核心價值在于通過“統(tǒng)一標準、統(tǒng)一執(zhí)行、統(tǒng)一評價”，確保國家教育政策落地不走樣，同時規(guī)避縣域間惡性競爭，維護教育生態(tài)的公平性與穩(wěn)定性。

其一，招生與辦學行為的標準化規(guī)制。市級層面通過制定統(tǒng)一的招生政策，遏制跨區(qū)域“掐尖”現(xiàn)象，為縣中留住優(yōu)質(zhì)生源。例如，內(nèi)蒙古赤峰市統(tǒng)籌全市高中招生“一盤棋”，實行中考報名、考試、閱卷、錄取、質(zhì)量分析“五統(tǒng)一”[4]；山西晉中市實施“100%指標到校”與“不跨縣招生”政策[5]，從源頭上避免縣域間生源爭奪。

其二，確保政策落地與評價體系的一致性。市級層面通過統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一細則，確保重大教育改革在各區(qū)縣同步推進，避免因縣級理解差異導(dǎo)致推進不均衡。同時，構(gòu)建科學的評價體系引導(dǎo)縣中聚焦內(nèi)涵發(fā)展。如湖南常德市以“增值評價”（從入口看出口、從起點看變化）替代傳統(tǒng)分數(shù)排名[6]，避免縣中陷入“唯升學率”的惡性競爭，營造良性發(fā)展環(huán)境。

2.現(xiàn)實局限：靈活性缺失與響應(yīng)滯后

一是政策與資源的適配性不足。不同縣域的經(jīng)濟基礎(chǔ)、教育需求存在顯著差異。若市級層面采用統(tǒng)一的資源分配標準或政策框架，易出現(xiàn)“資源錯配”風險。二是緊急需求的響應(yīng)效率較低。縣中辦學過程中可能面臨突發(fā)問題，而市級決策須經(jīng)過縣域申報、市級審核、部門協(xié)調(diào)、方案批復(fù)等流程，導(dǎo)致決策周期較長，可能錯失解決問題的最佳時機。

（二）縣級自主管理模式：靈活高效但受限于資源與統(tǒng)籌能力

縣級自主管理模式以縣級政府為核心決策主體，縣級教育行政部門對縣中的辦學規(guī)劃、資源配置、人事管理等關(guān)鍵事務(wù)擁有主要決策權(quán)，市級層面僅履行宏觀指導(dǎo)與監(jiān)督職責。該模式的核心優(yōu)勢在于決策貼近基層，能快速響應(yīng)本地教育需求，但受限于縣級自身資源與統(tǒng)籌能力，面臨諸多發(fā)展挑戰(zhàn)。

1.核心優(yōu)勢：精準響應(yīng)與高效執(zhí)行

高度貼合本地需求。縣級政府對本縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)底蘊、人口結(jié)構(gòu)分布及動態(tài)變化等情況掌握全面深入，能夠精準洞察本地學生與家長的教育訴求及縣中發(fā)展的實際問題。在學校發(fā)展規(guī)劃上，可結(jié)合縣域產(chǎn)業(yè)特色布局教育資源，推動縣中開設(shè)特色課程；在招生政策制定上，可依據(jù)本縣初中畢業(yè)生數(shù)量、生源區(qū)域分布及各初中教學質(zhì)量評估結(jié)果，靈活調(diào)整招生指標分配，維護縣域教育生態(tài)均衡穩(wěn)定。

決策執(zhí)行高效快速。縣級自主管理體制下，決策鏈條顯著縮短。當縣中面臨突發(fā)問題（如某一學科骨干教師集中流失影響教學秩序）時，縣級教育主管部門可迅速與縣政府溝通協(xié)調(diào)，在充分評估問題的基礎(chǔ)上快速決策、高效執(zhí)行，相較于市級統(tǒng)籌模式，減少了層層匯報、多級審批的煩瑣環(huán)節(jié)，大幅度節(jié)省了時間成本。

2. 主要挑戰(zhàn)：資源短缺與無序競爭

盡管縣級自主管理模式在靈活性與決策效率上優(yōu)勢明顯，但受限于縣級自身資源與統(tǒng)籌能力，在實際運行中仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

一是資源獲取能力受限。縣級財政實力普遍弱于市級，在教育資源投入上存在天然短板，制約現(xiàn)代化實驗室建設(shè)、信息化教學設(shè)備更新及智能化校園環(huán)境打造。在師資隊伍建設(shè)上，受限于薪酬待遇、職業(yè)發(fā)展平臺，吸引優(yōu)秀師資與學科帶頭人的競爭力不足，進而制約教育教學質(zhì)量提升。

二是教育科研與課程開發(fā)滯后。縣中在教育科研、課程開發(fā)領(lǐng)域常因缺乏專業(yè)人才支持、科研經(jīng)費投入有限，難以開展高水平教學研究與特色課程體系建設(shè)，無法滿足學生多樣化學習與個性化發(fā)展。

三是縣域間無序競爭問題較為突出。缺乏上級有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)時，各縣易陷入無序競爭。部分縣域為爭奪優(yōu)質(zhì)生源與師資，采取向優(yōu)質(zhì)生源提供高額獎學金等惡性競爭手段，破壞區(qū)域教育生態(tài)平衡，且易導(dǎo)致縣中過度注重短期利益，影響區(qū)域教育事業(yè)長遠發(fā)展。

二、“市縣結(jié)合”管理體制的內(nèi)涵及對縣中發(fā)展的賦能作用

市縣結(jié)合管理體制并非市級統(tǒng)籌與縣級自主的簡單疊加，而是通過市縣兩級權(quán)責體系重構(gòu)與協(xié)同治理機制創(chuàng)新，實現(xiàn)治理效能最大化的制度設(shè)計。市縣結(jié)合管理體制的本質(zhì)是重構(gòu)市縣兩級權(quán)責，形成“市級主導(dǎo)、縣級執(zhí)行”的協(xié)同治理格局，從多維度為破解縣中發(fā)展困境賦能。

（一）實現(xiàn)優(yōu)勢互補，破解發(fā)展瓶頸

市縣結(jié)合管理體制旨在有效融合市級統(tǒng)籌的“效率”與縣級自主的“靈活”。市級層面聚焦“全局性、長遠性、公平性”問題，如制定市域內(nèi)縣中發(fā)展總體規(guī)劃、統(tǒng)籌跨縣域資源流動、建立統(tǒng)一的辦學標準與評價體系。縣級層面則聚焦“局部性、即時性、特色性”問題，如根據(jù)本地生源結(jié)構(gòu)調(diào)整課程設(shè)置、根據(jù)縣域文化打造辦學特色。這種分工既保留了市級統(tǒng)籌在資源整合與規(guī)范辦學上的優(yōu)勢，又賦予了縣級自主應(yīng)對本地需求的靈活性，有效破解資源不均與脫離實際的雙重困境。

（二）激活跨層級協(xié)同動力，構(gòu)建縣中發(fā)展合力

縣中發(fā)展面臨的生源流失、師資薄弱、辦學條件落后等問題，往往超出縣域的解決能力，需要市縣兩級政府協(xié)同發(fā)力。市縣結(jié)合管理體制通過制度設(shè)計打破行政壁壘，形成“市級統(tǒng)籌引領(lǐng)、縣級主動作為”的協(xié)同機制，將分散的治理資源轉(zhuǎn)化為推動縣中發(fā)展的合力。

市級定規(guī)則，縣級選需求，加強師資隊伍建設(shè)。市級制定市域師資交流輪崗整體規(guī)劃與激勵政策（如跨縣域交流教師職稱評審優(yōu)先、待遇保障標準），統(tǒng)籌全市師資儲備；縣級根據(jù)縣中實際需求（如某縣中數(shù)學師資薄弱），自主對接市級資源，選擇適配交流對象與合作形式，實現(xiàn)“精準補位”。

市級定標準，縣級抓落地，改善辦學條件。市級依據(jù)縣域需求優(yōu)先級，統(tǒng)籌分配專項建設(shè)資金，制定校舍安全、智慧終端配置等統(tǒng)一標準；縣級負責項目落地，包括校舍建設(shè)招標、設(shè)備采購監(jiān)管、土地征用協(xié)調(diào)，依托本地資源加快推進，保障建設(shè)質(zhì)量與效率。

（三）優(yōu)化教育生態(tài)，護航縣中高質(zhì)量發(fā)展

制約縣中高質(zhì)量發(fā)展的深層原因不僅是資源不足，更是縣域教育生態(tài)的失衡，如惡性招生競爭、評價體系單一、社會信任度下降等。市縣結(jié)合管理體制旨在通過市級規(guī)制與縣級引導(dǎo)的協(xié)同，重構(gòu)縣中發(fā)展的良性生態(tài)，為縣中內(nèi)涵發(fā)展提供制度環(huán)境。

市級定規(guī)則，縣級抓監(jiān)管，規(guī)范招生秩序。市級制定政策劃定縣域招生邊界，縣級通過學籍管理系統(tǒng)、現(xiàn)場巡查等方式監(jiān)督縣中招生過程，確保政策落實，既避免縣級自主模式下“搶生源”亂象，又防止市級統(tǒng)籌模式下“監(jiān)管不到位”問題。

市級定框架，縣級做細化，優(yōu)化評價體系。市級制定多元化質(zhì)量評價標準，縣級結(jié)合縣中實際將評價指標細化為校本化考核方案，引導(dǎo)縣中關(guān)注學生全面發(fā)展與教師專業(yè)成長，而非單純追求升學率。

市級強宣傳，縣級重互動，提升社會認可度。市級通過媒體宣傳縣中辦學成果、優(yōu)秀教師事跡，改變社會對縣中的負面印象。縣級通過學校開放日、家長委員會等形式，加強縣中與社區(qū)、家庭的互動，增強社會信任。“上下聯(lián)動”為縣中發(fā)展凝聚社會共識，形成“政府重視、社會支持、學校努力”的良好氛圍。

三、落實市縣結(jié)合管理體制的關(guān)鍵要點

市縣結(jié)合管理體制的落地效果，取決于地方政府能否根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，科學劃分市縣權(quán)責、完善協(xié)同機制、破解實施障礙。具體來看，地方落實需要把握以下四個關(guān)鍵點。

（一）建立“清單式”治理框架，精準劃分市縣權(quán)責

權(quán)責劃分是市縣結(jié)合管理體制的核心，地方政府需要通過“權(quán)責清單”明確市縣兩級在縣中管理中的具體職責，避免出現(xiàn)“權(quán)責交叉”或“責任真空”。

市級權(quán)責聚焦“統(tǒng)籌性”職能。具體包括：制定市域內(nèi)縣中發(fā)展規(guī)劃與辦學標準，如校舍建設(shè)、教師編制標準；統(tǒng)籌跨縣域編制、資源資金配置；規(guī)范招生政策、質(zhì)量評價等辦學行為；搭建市域教師交流平臺、教研資源庫等資源共享平臺。

縣級權(quán)責聚焦“執(zhí)行性”與“創(chuàng)新性”職能。具體包括：根據(jù)市級規(guī)劃制定縣中發(fā)展實施方案；負責縣中校舍建設(shè)、設(shè)備采購等項目的落地實施；根據(jù)本地需求調(diào)整課程設(shè)置與教學管理；落實教師招聘、培訓(xùn)與考核等人事管理；探索具有縣域特色的辦學模式。

地方政府在制定權(quán)責清單時，要避免兩種傾向：一是“市級過度集權(quán)”，將校本課程開發(fā)等可由縣級自主決策的事項納入市級統(tǒng)一管理；二是“縣級權(quán)責虛化”，將跨縣域教師交流等需要市級統(tǒng)籌的事項推給縣級，導(dǎo)致縣級無力承擔。

（二）完善協(xié)同機制，搭建“多元互動”平臺

市縣結(jié)合管理體制的有效運行，需要以健全的協(xié)同機制作為支撐。地方政府應(yīng)重點建立溝通協(xié)調(diào)、資源共享、監(jiān)督評價三類機制，形成“上下聯(lián)動、左右協(xié)同”的治理格局。

構(gòu)建定期會商+快速響應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機制。市級每季度召開縣中發(fā)展協(xié)調(diào)會，縣級每月調(diào)研縣中發(fā)展情況，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。開通“縣級申報—市級直達”通道，確保快速響應(yīng)。構(gòu)建“教育大數(shù)據(jù)平臺”，實現(xiàn)市縣校三級數(shù)據(jù)（生源變化、師資結(jié)構(gòu)、辦學條件等）實時共享，為協(xié)同決策提供數(shù)據(jù)支撐。

建設(shè)師資+設(shè)備+教研跨層級資源共享機制。建立市級教師交流輪崗信息庫，縣級按需申請、市級統(tǒng)籌匹配。市級統(tǒng)籌建立“縣中實驗設(shè)備共享中心”，共享創(chuàng)新實驗室等儀器設(shè)備，避免重復(fù)采購。市級搭建教研共享平臺，組織優(yōu)質(zhì)教師開展線上線下教研，縣級組織縣中教師參與，推動教研成果本土化應(yīng)用。

建立多元參與與績效掛鉤的監(jiān)督評價機制。建立“市級監(jiān)督、縣級自評、社會參與”的多元評價體系。市級定期督查縣級落實縣中發(fā)展政策情況（重點評估資源投入、政策執(zhí)行、辦學成效），縣級組織縣中開展年度自評（重點反思辦學特色、問題與改進方向），同時引入家長、社區(qū)代表、教育專家參與評價；將縣中發(fā)展成效納入市縣兩級政府績效考核，強化責任落實。

（三）強化資源保障，破解縣中發(fā)展的“瓶頸制約”

資源不足是縣中發(fā)展的核心障礙，需要通過市縣協(xié)同構(gòu)建多元、穩(wěn)定、可持續(xù)的保障體系，重點突破資金、編制、師資三大瓶頸。

資金保障：建立“市級統(tǒng)籌、縣級配套、社會參與”的多元投入模式。市級加大對教育基礎(chǔ)薄弱縣域的轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先將高中辦學資金投向縣中。縣級要將縣中發(fā)展經(jīng)費納入財政預(yù)算，確保財政一般公共預(yù)算教育支出“只增不減”，并通過盤活閑置資產(chǎn)（如舊校舍改造）、爭取社會捐贈拓寬資金渠道。

編制保障：建立跨縣域編制調(diào)劑機制。市級層面根據(jù)縣中辦學規(guī)模、生源變化，動態(tài)調(diào)整縣域教師編制總量。縣級層面依據(jù)縣中教師需求自主制定招聘計劃，可采取“提前校招、當場面簽”等方式吸引優(yōu)秀畢業(yè)生。針對音體美、信息技術(shù)等學科教師結(jié)構(gòu)性缺編問題，由市級組織“市域走教”，統(tǒng)籌優(yōu)質(zhì)學校教師定期赴縣中授課，縣級負責協(xié)調(diào)走教教師的課時安排。

師資培訓(xùn)保障：構(gòu)建市縣分層的培訓(xùn)體系。市級層面組織縣中校長、骨干教師參加校長研修班、學科帶頭人等培訓(xùn)。縣級層面根據(jù)縣中教師需求，開展校本培訓(xùn)與常態(tài)化教研，提升教師課程實施能力。山東濰坊市通過“歸雁計劃”吸引優(yōu)秀教師回流縣中，同時匹配“回流教師專項培訓(xùn)”，幫助教師快速適應(yīng)縣中教學需求，這種“引育結(jié)合”的模式值得借鑒。

（四）鼓勵縣域創(chuàng)新，激發(fā)縣中發(fā)展的“內(nèi)生動力”

市縣結(jié)合管理體制并非否定縣域自主，而是在市級統(tǒng)籌框架下賦予縣域更大的創(chuàng)新空間，鼓勵縣中探索差異化、特色化發(fā)展路徑。

支持特色辦學，結(jié)合縣域稟賦開發(fā)特色課程。對文化底蘊深厚的縣域，支持縣中開發(fā)“傳統(tǒng)文化”課程（如非遺傳承、地方歷史）；對產(chǎn)業(yè)特色鮮明的縣域，引導(dǎo)縣中開設(shè)與區(qū)域產(chǎn)業(yè)匹配的應(yīng)用型課程。縣級政府為特色課程建設(shè)提供資金與政策支持，市級搭建“市域特色課程共享平臺”，推廣縣中優(yōu)秀課程成果。

賦能教學改革，結(jié)合生源特點創(chuàng)新教學模式。針對縣中生源基礎(chǔ)差異較大的情況，支持探索分層教學、走班制改革。縣級制定改革實施方案，市級提供政策指導(dǎo)與教研支持，幫助縣中突破教學難點。

建立容錯機制，營造寬松環(huán)境。對縣中在改革探索中出現(xiàn)的失誤予以包容，如特色課程開發(fā)暫時未達預(yù)期時，市縣兩級政府應(yīng)幫助分析問題、調(diào)整方案，而非簡單否定，充分激發(fā)縣中創(chuàng)新活力與內(nèi)生動力。

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（杜曉利 作者系上海市教育科學研究院研究員）

《人民教育》2025年第18期