隨著城鎮化進程的加快、人口的大規模流動、學齡人口的減少以及人民群眾對優質教育的追求，合理布局中小學校，已經成為保障適齡兒童少年入學機會、推動義務教育事業健康發展的一項重要工作。但是各地在實施學校布局調整過程中，仍存在一些認識上的誤區，影響了布局調整工作的開展和義務教育資源的合理配置。

    城鎮學校也面臨布局調整

誤區：認為學校布局調整就是教學點或學校的撤并。

理由：1998年教育部出臺《關于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見》，提出“遵循方便學生就近入學和充分利用教育資源，提高辦學規模、效益原則，合理調整中小學校布局”。之后，國家陸續出臺一些與中小學布局調整相關的文件，主要就是為了解決農村學校布局散、規模小、質量低、效率低下等突出問題，政策執行的主要方式是在農村撤點并校。

據全國教育事業統計數據，1998年—2017年全國義務教育學校數從68.36萬所減少到22.57萬所，減少了66.99%，其中鄉村學校減少42.46萬所，占減少學校總數的92.71%。教學點數從19.96萬個減少到10.30萬個，減少48.39%，其中鄉村教學點減少8.87萬個，占減少教學點總數的91.79%。這充分說明，撤點并校的主戰場在鄉村。隨著撤點并校的進行，學生上學距離變遠，輟學率上升、交通安全隱患增加、親情缺失、寄宿條件差、家庭經濟負擔增加、被撤并學校校舍閑置等問題隨之而來，引起社會普遍關注。這些使得很多人誤認為學校布局調整就是撤點并校。

在鄉村學校大規模撤并的同時，隨著城鎮化的推進，大量人口從農村涌入城鎮，我國城鎮化率從1995年的29.04%提高到2018年的59.58%，提高了30.54個百分點，全國流動人口從2000年的1.21億增加到2017年的2.44億。城鎮義務教育學校在校生數占比從1998年的35.21%提高到2017年的76.48%。城鎮學齡人口的大量增加使得城鎮學校也面臨布局調整，主要表現形式為學校的新建和改擴建。部分地區由于新建、改擴建學校的速度不及學齡人口增加的速度，導致學位緊張，出現了大班額、大校額。還有一些新建學校教室充足，卻由于教師編制不足只能壓縮教學班數。在一些外來務工人員隨遷子女較多的地區，甚至出現了臨時性的板房學校。部分地區出現隨遷子女入學門檻高、程序煩瑣，大量隨遷子女只能在條件相對較差的民辦學校上學等隱性教育機會不平等情況。這些也是布局調整中應充分關注的問題。

    學校布局調整可通過管理改革實現

誤區：認為學校布局調整就是通過學校空間布局的改變來實現。

正解：布局調整顧名思義就是對學校空間布局的改變，包括學校的撤并和學校的新建、改擴建等。從某種意義上說，學校布局調整就是教育資源的重新分配，目的是為了促進教育公平，提高教育質量。因此，學校的布局調整并不是只有通過改變學校空間布局才能實現，也可以通過改革學校管理體制、優化教育資源的配置來實現。布局調整可以優化教育資源配置，而優化教育資源配置也可以改善學校布局。

由于人口流動以及對優質教育的追求，在農村校空殼化被撤并，而城鎮校則人滿為患大班額，優質校學生爆滿，而薄弱校資源閑置。城鎮擠的問題可以通過進行布局調整，新建和改擴建學校來解決。但是對于土地資源緊張或隨遷子女流入較多的地區，單純地通過新建、改擴建學校來滿足新增學位的需求有一定難度，并且可能造成教育資源浪費。需要在用好增量的同時盤活存量，通過優化教育資源配置，引導生源合理流動，達到調整學校布局的目的。通過推進學校標準化建設，實施集團化、學區化、聯盟式管理，通過優質與薄弱學校間、城鄉學校間的結對幫扶等擴大優質教育資源的覆蓋面。實行縣域內教師定期流動，特別是骨干教師輪崗交流，提高薄弱校的教育質量，辦好老百姓家門口的每一所學校，可以減緩農村孩子為了追逐優質教育而到城鎮讀書的趨勢。已經擇校到城鎮就讀的農村學生也可能回流，可以減少城鎮家長試圖為了讓孩子就讀名校而擇校、購買學區房的情況。同時提高了農村學校和原來城鎮薄弱學校的教育資源的利用率，節約了大量新建、改擴建學校經費，滿足了家長既讓孩子有學上、又讓孩子上好學的需求。

    著眼質量重新思考布局調整政策

誤區：認為小規模學校的撤并必然會帶來上學遠、輟學等系列問題，原因主要是，基于撤點并校，會引發上學遠、學生輟學、寄宿條件差等系列問題的認識。

    矯正：隨著新農村建設的推進和農村教育事業的發展，學校布局調整政策實施的環境發生了很大變化，應本著提高教育質量、促進學生全面發展的原則，重新思考布局調整政策。

首先，全國農村公路交通情況顯著改善。截至2018年年底，全國通硬化路的鄉鎮和建制村分別達到99.64%和99.47%，建制村通客車率達96.5%，逐步形成了遍布農村、連接城鄉的公路交通網絡。

其次，農村寄宿制學校的生活條件明顯改善。隨著義務教育學校標準化建設的推進和“全面改薄”項目的實施，寄宿制學校的宿舍、食堂、廁所等生活設施逐步完善，能夠吃得好、住得暖，學校也為學生組織了文藝、體育、讀書等課外活動。對于部分祖輩年邁的小學高年級和初中留守兒童少年來說，寄宿可以為他們提供更好的學習和生活環境。

再其次，家長對孩子教育的要求從有學上變成了上好學。在鄉村小規模學校，小學科課程常常開不齊，而城鎮學校已經普遍開設的校本課程、廣泛開展的社團和興趣小組活動等，由于人少條件差也開展不起來。積極的同伴交往能幫助學生形成健全人格，學會社會交往規則與技巧，集體活動能幫助學生學會團結協作、責任擔當、溝通分享。學校規模過小，如果管理不到位，會影響學生全面發展。

最后，義務教育已經從基本均衡逐步走向優質均衡，全面提高教育質量是必然選擇。提高鄉村學校教育質量教師是關鍵，如何讓鄉村教師下得去、留得住、教得好，是長期以來困擾教育行政部門的難題。很多小規模學校教師工作量大、專業發展機會少、隊伍老齡化，教育質量很難得到保障。這些學生在小學高年級轉入中心校或城鎮小學以后，很容易因為學習成績差而產生厭學心理，導致輟學風險大增。與因上學遠而輟學相比，這樣的輟學風險具有隱蔽性、延遲性，往往是被忽視的。

    教育空間結構隨經濟空間變化調整

誤區：我國實行“以縣為主”的義務教育管理體制，學校布局調整規劃也往往由縣級教育行政部門主導，學校布局調整就是縣級教育行政部門的工作。

現實：除教育部門外，學校布局調整與發改、住建、自然資源、城鄉規劃、編辦機構、公安、交通運輸等多個部門密切相關，缺乏部門間的協調配合，往往導致不同部門的政策前后不一、對接困難、互相掣肘等，使規劃執行困難。

當前我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，不同的區域在經濟發展中，通過人才、技術、土地、資本、能源等資源共享，實現優勢互補和區域經濟協同發展。很多大中型城市所轄縣區有不同的功能定位，規劃為以農業為主、以制造業為主和以服務業為主的縣，各自未來人口密度會有很大差異，對教育資源的需求也明顯不同，教育的空間結構應隨經濟空間結構的調整而調整。

學校布局調整是城鎮化的必然結果，是人口自然減少的客觀要求，也是提高教育質量的必然選擇，因此學校布局調整是一項長期的工作，需要長遠、系統、科學的規劃，不應當作一項短期的政策，限時完成。應由市級人民政府組織相關部門共同制定統一的市域各級各類教育學校布局規劃，統籌分配教育資源。跨地市的區域經濟發展城市群在制定相關發展規劃時，也應把教育布局規劃納入其中。

（作者單位：中國教育科學研究院教育督導評估研究所，本文系院科研基金項目“城鄉一體化背景下縣域義務教育學校布局調整研究”[GYI2016048]成果）

《中國教育報》2019年12月19日第6版