黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，優化區域教育資源配置，建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制。當前，教育資源的稀缺性、人口變化的急劇性、人民群眾期待“上好學”的迫切性相互疊加，凸顯出優化教育資源配置的必要性與復雜性。教育資源的優化配置涉及面廣，涉及不同層級政府的行政責任、教育資源的多種類別以及不同的管理方式與辦學模式等，需要綜合改革予以推進。

優化教育資源配置需要遵循效率、公平、效能三個原則。其中，效率原則是教育資源配置的基礎性原則或底線原則，要求教育資源配置有效率、不錯位、不浪費；公平原則是我國教育公平基本政策的具體體現，要求教育資源要公平配置，要惠及欠發達地區教育、農村教育、薄弱學校和弱勢群體；效能原則要求在目標層面即“培養什么人”這個層面考量教育資源配置問題，把高質量發展、優質發展、追求卓越作為教育資源配置的上位目標和首要目標，培養出能適應社會發展、具備核心素養與國際競爭力的時代新人。

一、適應人口變化趨勢，提高教育資源配置“效率”

當前我國人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化的趨勢性特征。2022年全國出生人口為956萬人，比上年減少180萬人。出生率下降和城鎮化進程中農村人口向城鎮轉移，導致學齡人口變化出現一些新特點：學齡人口總量減少；低年齡段學齡人口數量快速減少；學齡人口從欠發達地區向發達地區集聚、從農村向城鎮集聚；農村學齡人口持續減少等。學齡人口變化對教育資源配置具有重要影響。為應對新形勢，需要建立與人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制，按照實際服務人口規模配置教育資源，使學齡人口規模與教育資源規模相匹配，做到精準配置、減少浪費，提高教育資源配置“效率”。

第一，省際層面教育資源的優化配置。人口的省際流動，主要是中西部及東北地區人口向東南沿海地區及京津冀地區流動。根據第七次全國人口普查數據，2020年僅江浙滬粵四省份就吸納了全部省際流動人口1.25億中的53.35%，東南沿海具有顯著的人口吸納效應。此外，2010—2020年，大城市、特大城市和超大城市均出現明顯的人口增長，人口向此類城市集聚的趨勢明顯。[1] 這種人口流動趨勢帶來的隨遷子女教育問題，對流入地教育資源提出嚴峻挑戰。由于流入地政府財力有限，難以滿足流入人口教育需求，因此需要中央政府加大轉移支付力度，同時省級政府要制定隨遷子女入學政策和義務教育學位配置標準，市、縣合理規劃并保障足夠建設用地，加快城鎮學校擴容增位，以切實解決人口集中流入地區教育資源供需矛盾。

第二，省域內教育資源的優化配置。與人口的跨省流動相比，省內人口流動更為頻繁。2020年省內流動人口規模是跨省流動人口規模的兩倍，省會城市、地市級城市以及縣城成為省域內人口流動的流入地。由于省域內不同地市、不同區縣經濟狀況存在較大差異，省級政府要加大轉移支付力度，緩解人口流入較集中區域的教育資源壓力。

第三，縣域內教育資源的優化配置。隨著新型城鎮化的推進以及縣城基本公共服務水平的提升，與城鎮化初期農村人口盲目向特大城市、大城市集聚不同，近年來農村人口更加理性地選擇向中小城市尤其是縣城集聚。另外，相對優質的縣城教育成為吸引當地農村人口集聚的重要因素，有的父母即便不在縣城打工，也在縣城買房或租房陪讀，或是每天接送子女進縣城走讀。在上述各種因素的共同作用下，縣域義務教育公共服務出現“縣城擠”“鄉村空”的現象。解決“縣城擠”的問題有兩種思路：一是在縣城內擴容，加大對縣城教育的財力、人力和土地資源投入，通過改造和新建學校增大容量；二是向縣城外疏解，通過建好鄉鎮義務教育學校，使居民在當地就近就可以享受到與縣城一樣好的義務教育公共服務，不需要再舍近求遠送子女去縣城讀書，促使義務教育人口回流。[2] 這就需要進一步優化縣域內教育資源配置結構，科學制定城鄉學校布局規劃，在做好農村撤點并校工作、辦好必要的鄉村小規模學校的基礎上，把教育資源向縣城、鄉鎮集中投放。

長期以來，我國非常重視大中城市的發展，對發展小城市尤其是縣城則重視不夠?？h城是大中城市與小城鎮的連接點，在我國新型城鎮化格局中具有重要作用。優化縣域教育資源配置，辦好縣域教育，可以緩解市級城市教育壓力，促進農村人口在地、就地城鎮化，進而有利于優化我國新型城鎮化結構和布局，也有利于促進鄉村振興。與此同時，在我國城鎮化進程中，農村人口向發達地區、向城鎮集聚的趨勢不可逆轉，在此背景下，教育資源在區域間、城鄉間的配置需要進行結構性調整，要適當整合撤并小、散、弱的鄉村小規模學校，根據學齡人口規模配置教育資源，向學齡人口流入地、集聚地適度傾斜，由強調公平轉變為強調效率與公平兼顧，否則會造成資源閑置與浪費。

第四，教師資源的優化配置。教師需求量與學齡人口數量密切相關。隨著學齡人口總量減少和學段數量波動，教師需求量也將隨之發生變化。有學者預測，到2035年我國小學、初中專任教師將有不同程度的過剩，[3] 這些預測引起熱議并引發對中小學教師大規模裁員的擔憂。實際上，這種擔憂沒有必要。隨著我國教育進入高質量發展新階段，對降低班額、調整生師比標準也提出了新要求。目前，發達國家小學階段平均班額大約為21人、初中為23人，我國平均水平遠高于此，且大班額和超大班額還為數不少。因此，教師資源配置中最關鍵的問題不是教師數量，而是教師素質。

二、“剛”“柔”并濟多措并舉，推進教育資源配置“公平”

教育資源公平配置要求不斷縮小區域間、城鄉間、學校間的教育資源差距。在國家層面，要繼續加大對中西部困難地區支持力度；在省域內，省級政府要聚焦促進不同地市、縣區之間縮小辦學條件和水平差距；在市域內，市級政府要充分發揮區域經濟中心作用，資源配置重點向經濟欠發達縣區傾斜。學校是教育的基本單位，區域間、城鄉間的教育差距最后都表現為校際教育差距。推進學校建設標準化是縮小各種教育差距的基礎工作和重點任務。要健全中小學校舍建設、安全防范建設、教學儀器裝備、數字化基礎環境、學校班額、教師配備等辦學條件標準，并努力達到規定標準，切實改善學校教學生活和安全保障條件。除通過學校建設標準化工作推進人財物等“剛性”教育資源均衡配置外，還要多措并舉，進一步強化和改進如下舉措，促進“柔性”教育資源如課程資源、育人模式、管理方式的公平配置。

第一，完善城鄉幫扶機制，將城區優質教育資源向鄉村學校輻射，促進城鄉教育一體化發展。以城帶鄉、整體推進城鄉義務教育發展，著力加強寄宿制學校建設，辦好必要的鄉村小規模學校，加快縮小縣域內城鄉教育資源差距。教育行政部門要指導、協調建立健全城鄉幫扶機制，讓每一所鄉村寄宿制學校、小規模學校都有對應的城區學校進行幫扶，要解決農村學校課程建設中的“城市中心主義”傾向，建立城鄉課程資源開發、共享機制，向學生提供優質課程。城區學校要加強向鄉村學校輸送先進的教學模式，同時建立常態化的城鄉一體化教研制度，加強城鄉教師的教研交流，提高鄉村教師課堂教學水平。

第二，教育資源適度向縣域普通高中傾斜，提高縣中辦學質量，解決“縣中塌陷”問題，促進縣域基礎教育健康發展?？h中往往是一個縣城的最高學府，是基礎教育的龍頭，縣中辦學質量對整個縣域基礎教育秩序和學生流動都具有重要影響。“縣中塌陷”直觀表現為優質生源和優秀教師的過度流失。振興縣中對于縣域教育資源布局的穩定與優化，具有“畫龍點睛”式的作用與影響?？梢哉f，辦好縣中，帶動一方。這就要求在優化縣域教育資源配置中，把向縣中傾斜作為教育資源“優化”的重要選擇。

縣中振興最需要的資源是優質生源和優秀教師，因此把人留住是關鍵。要深化普通高中考試招生制度改革，強化招生管理省級統籌責任、地市主體責任、縣級落實責任，堅決杜絕違規跨規定區域掐尖招生，優化省域內和市域內教育生態，把優質生源留住。要保障和提高教師待遇，以吸引優秀教師在縣中安心從教，防止發達地區和城區學校到薄弱地區、縣中搶挖優秀校長和教師。此外，加大普通高中教育投入，省、市兩級要加大對欠發達縣區經費投入，確?？h中生均公用經費足額撥付到校，不斷提高物力財力保障水平，改善縣中辦學硬件條件。同時，教研部門要對縣中加強教育教學指導，深化課程教學改革，提高教育教學質量。需要注意的是，縣中振興過程中，不要把提升高考升學率與提高教育教學質量對立起來，較高的升學率具有極強的社會影響力和生源吸引力，是縣中振興的關鍵變量，要給予高度重視。最佳策略是把高考升學率與學生全面發展、與核心素養培育有機結合起來。

第三，深化集團化辦學和學區化管理改革，推進優質教育資源共享，加快推進集團內、學區內學校率先實現優質均衡。集團化辦學和學區化管理已成為做大優質教育資源、推進區域教育優質均衡發展的主流政策模式。但整體而言，我國集團化辦學和學區化管理當前還處于探索實踐的初級階段。雖然國家和地方已經出臺了相關文件，并在地方政府主導下組建了若干教育集團，劃分了若干學區，甚至某些地方宣布教育集團或學區已經覆蓋到轄區內所有學校，組織結構變革已具雛形，但是責權利明確、激勵相容的制度建設與文化建設尚任重道遠，優化教育資源配置、推動教育優質均衡發展的政策目標還遠未實現。

面向未來，集團化辦學和學區化管理要由初期階段“拉郎配”的“速成”模式，走向自主發展、內涵發展的新階段；從優質校教育資源的單向輸出或資源稀釋，走向成員校各自發揮自身優勢的優質資源共建與共享；從政府過度主導的外控型管理，走向集團校、學區的自主運行，走向成員校的自主發展與協同發展；從過于重視辦學模式和管理模式的建構與完善，到關注學校核心業務即教育教學工作，不斷推進每一所成員校的課程教學改革，不斷提升每一所成員校的教育教學質量，促進每一個學生的全面發展與個性發展。只有如此，集團化辦學和學區化管理才能真正做到擴優提質，加大優質教育資源供給，不斷縮小校際差距。

三、深化教育綜合改革，提升優質教育資源配置“效能”

在討論教育資源配置時，往往存在三個問題：一是更多關注效率原則和公平原則，對效能原則關注不夠；二是更多把教育資源理解為人財物等資源，對“柔性”的教育資源關注不夠；三是更多關注存量教育資源的輸出與共享，對如何在總量上擴優提質關注不夠。與效率原則和公平原則相比，效能原則是一個更為上位的優化教育資源配置的原則。效能是指目標的達成度，效能原則要求突破傳統的教育資源配置方式，更為重視柔性教育資源的開發和利用，為完善基礎教育優質均衡推進機制提供了新思路。根據效能原則深化教育綜合改革、擴大優質教育資源增量，有以下三個要點。

第一，樹立正確的“新資源觀”尤其是“新優質觀”，把教育資源建設與配置工作推向新階段、新境界。除進一步重視和優化人財物等資源配置外，更加重視教育目標升級、育人模式完善、管理方式轉變等方面，拓展教育資源優化內容。這在國家相關政策文件中已有體現，例如在完善集團化辦學和學區化管理的政策文件中，重點關注的不是人財物等“剛性資源”的配置問題，而是通過以城帶鄉、以強帶弱，促進“柔性資源”的輸出、共享與增擴問題。

比新資源觀更為重要的是“新優質觀”。傳統的優質觀往往與唯分數、唯升學、片面追求升學率相關，在某些區域的城鄉幫扶、集團化辦學和學區化管理中，優質校輸出的所謂“優質”教育資源往往都與如何刷題、如何應試、如何提分有關，所指向的是如何培養會考試的人、會考高分的人，而不是全面發展、具備核心素養、會創新的人。“新優質觀”就是新質量觀，要求培養適應21世紀社會發展、擔當民族復興大任的時代新人，要求學生具備創新能力、批判性思維、公民素養、合作與交流能力、自我發展素養和數字素養等21世紀核心素養。各個層次的教育資源配置、各種形式的基礎教育優質均衡發展推進機制（包括集團化辦學和學區化管理等）、各種類型的新優質學校建設，都要以“新優質觀”為統領。

第二，把改進育人模式、提升教師素質作為優化教育資源配置的重點工作，把教師資源作為教育資源中的關鍵資源。育人模式包括課程設置、教學方式、評價方式等方面，涉及教什么學什么、怎么教怎么學、怎么評怎么考，是學校內涵發展的核心內容。優化教育資源配置，不能只在管理模式、辦學模式這些“外圍工作”方面打轉轉，應該把重點放在學校“核心工作”即教學工作的改進上，縮小學校間存在的育人模式差距，使所有學校都建立健全核心素養導向的課程體系、教學方式和評價考試方式。在土地空間、物力、財力、人力資源中，教師最為關鍵。教育的城鄉差距、校際差距表面上是質量差距，實質上是師資差距。城鄉間、學校間的教師流動，有助于推進師資配置均衡化，但這種做法往往只是優質師資資源“存量”的輸出、共享甚至稀釋，因此最關鍵的是教師素質的整體提升。這里的“素質”不是指幫助學生刷題提分，而是指促進學生全面發展、個性發展。要引導教師尊重愛護學生，積極開展啟發式、探究式、參與式教學，培養學生核心素養，為學生一生發展奠基。

第三，重視教研部門、教育培訓部門在教育資源擴優提質中的重要作用。要改進教研工作和教師培訓工作，從“考研”（研究考試）和“教研”（研究教材）轉向“學研”（研究學生），引導中小學教師研究學生的學習情況、身心狀況，聚焦新課程、新教材、新方法、新技術，將教育教學與信息技術深度融合，支持教師創新教學方式，提高教師數字素養和信息技術應用能力，不斷提高教師研、訓的針對性和實效性。改變優化教育資源配置過程中過于重視規劃、編制、人事、財政等部門的做法，更加重視教研部門、教育培訓部門的作用。教研和教育培訓工作是促進教育內生發展、高質量發展的重要舉措，也是優化教育資源配置的重要內容與深遠考量。

總之，優化教育資源配置要處理好效率與公平的關系，不能過于強調某一個，而是要處理好二者的平衡，并讓二者都服務于教育效能的追求，要樹立新的資源觀和質量觀，這樣才能把優化教育資源配置工作推進到一個新的境界。

注釋：

[1] 薛二勇. 人口變動對教育資源配置的影響與對策[J]. 人民論壇，2023（15）：42-47.

[2] 褚宏啟. 以城鄉一體化思維推進城鄉義務教育整體發展[J]. 人民教育，2023（12）：27-30.

[3] 莫東曉，黃姣華.“十四五”期間我國義務教育教師規模和結構預測[J]. 現代教育管理，2021（8）：71-79.

（褚宏啟 作者系北京師范大學中國教育與社會發展研究院教授、國家督學、中國教育發展戰略學會副會長）

《人民教育》2024年第15-16期