編者按

　　集團化辦學從“掛牌子”轉向“要質量”，教育管理部門該怎么做？不同層級的管理責任怎么分？本期推出張爽教授團隊（覆蓋16個省份）的調研成果與沈陽市十余年的探索經驗，希望給更多地區帶來啟發。

　　學者觀點

　　告別“掛牌子” 聚焦“要質量”

　　——訪首都師范大學教育學院院長、教授張爽

　　本報記者 張婷

　　隨著集團化辦學逐漸走向深水區，不同層級政府在這場變革中該如何定位？帶著這一問題，首都師范大學張爽教授的團隊開啟了一場覆蓋全國七大區域、16個省份的深度調研。本期，周刊特別對話張爽教授，聽她解析不同層級政府在集團化辦學中的責任邊界，探尋優質教育資源均衡發展的破題之道。

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　　重視集團化辦學改革，但并不是事無巨細的管理

　　記者：您調研了16個省份的集團化辦學情況，并系統梳理了相關地方政策，為什么會想到這樣做？

　　張爽：以基礎教育領域公立學校為主體的集團化辦學起始于20世紀末、21世紀初。集團化辦學最初主要來源于地方探索，這些地區在跨越了教育均衡發展階段以后，需要進一步擴大優質教育資源，由此提出了集團化辦學。從2012年“集團化辦學”的概念第一次在國家層面頒布的政策文本中出現，到后續逐漸頻繁地使用，逐漸上升為國家政策，這個時候就出現了一個很有意思的命題，政府在推進集團化辦學構成中的責任應該是什么？不同層級政府的差異體現在哪兒？這是開展這項研究最原初的思考。

　　我國有七大區域（港澳臺除外），結合各區域內義務教育改革與發展的水平、集團化辦學的進展，我們在每個區域抽取1—3個省份，每個省份抽取1—2個城市，每個城市自主選取2個區（縣），通過訪談法和問卷法完成調研。訪談對象包含樣本省份內省、市、區縣教育行政部門相關工作負責人，集團學校校長和集團內交流輪崗教師代表5個層級，獲取鮮活生動的訪談資料100余萬字。團隊還在每個省份選擇了1—2個城市進行全域內的公辦中小學校調查，共有9818所學校填寫有效問卷。調研中，有不少新發現。

　　第一，政府作為推進集團化辦學的主體，在推進放管服改革、構建多元治理格局的進程中，行使職能的方式、作用機制在持續發生變化。一方面在逐步退出公共競爭和微觀管理領域，另一方面在價值觀的堅守踐行、政策法規標準的制定、戰略管理和宏觀調控、督導評價等方面不斷強化。2020年，廣東省教育廳等單位聯合下發《關于推進中小學幼兒園集團化辦學的指導意見》后，連續3年遴選省級優質基礎教育集團培育對象，并在2024年經集團自評、地市評估、省級評估等環節，確定了第一批廣東省優質基礎教育集團70個。這是很有價值的探索，政府重視集團化辦學改革，但并未事無巨細地制定操作細節，而是從評估入手，形成導向，激發活力。

　　第二，省域范圍內集團化辦學改革的不均衡程度較高。在16個樣本省份中，集團化辦學在北京、上海、浙江、天津、江蘇、廣東等省份的覆蓋范圍更廣，在蘇州、深圳、南寧、長沙等城市的覆蓋范圍更廣。省級層面推動集團化辦學要考慮市域差距，比如某省從2014年開始進行集團化辦學改革，除了3個教育較為發達的市推進了集團化辦學外，其余市集團化水平很低，甚至還未開始探索，這種不均衡性一方面是省域內各市教育發展水平和階段存在差異的必然結果，另一方面，這種“差異性”對省域內政策的彈性要求更高。

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　　處理好規范與差異關系，是深化改革的寶貴經驗

　　記者：什么樣的地方政策更具有效性、更能激發集團學校活力？

　　張爽：我可以舉三個例子。一是浙江，作為最早探索基礎教育集團化辦學的省份，在杭州、嘉興、麗水、衢州、紹興等多個市域都開展了積極有效的探索，形成了各有特色的模式。最早的基礎教育集團化辦學始于杭州市西湖區，主要服務于解決校際之間教育均衡發展的目的，滿足老百姓上好學的需求。衢州市則是從2006年開始探索城鄉教育共同體，是省域內城鄉教育共同體的先行者。溫州市城鄉教育共同體建設主要體現在“小而優”鄉村學校的建設上。這與省級政府推動改革的立場和定位有直接的關系。

　　二是成都，在推動集團化辦學的早期，2012年，就實施了備案動態調整機制，將之作為教育主管部門對于集團化辦學進行管理和調控的重要手段。教育主管部門明確提出，備案動態調整制的主要目的是控制各教育集團成員校數量，對集團化進行規范管理，通過備案時刻保持對集團化辦學的高關注度，便于針對發展的情況尤其是問題進行調控。

　　三是北京。在推進教育資源優質均衡發展的進程中，北京“民生導向、市級統籌”的特征很鮮明，集團化辦學只是其中一項選擇，學區制改革、大學支持中小學校發展等均是“繪制教育資源新地圖”的重要途徑。在集團化辦學的探索中，市一級統籌布局、各區內部自主探索、區一級政府主動與外區優質學校合作布局等多維推進。從效果來看，海淀、東城等區不止一所學校原本是集團成員校，在實現轉型性變革后成為另一個集團的龍頭校。同時，集團化辦學不是一項孤立的改革，而是深化教育領域綜合改革的一個有效載體，這樣的價值導向使得北京的集團化辦學改革與其他多項改革保持了良好的整體性。

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　　進一步厘清各級政府責任，探索省市縣協調機制

　　記者：推進集團化辦學，省、市、縣如何協同發力？

　　張爽：《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》明確提出，建立“市縣結合”的基礎教育管理體制。傳統上“以縣為主”的基礎教育管理體制在教育改革與發展的歷程中起到了至關重要的作用，但在教育均衡發展到更高水平時，要在更高的管理層級上統籌謀劃。

　　目前，很多省市各級政府在推進改革過程中的關系和邊界仍存在模糊、不協調之處，此時，各級政府需要最少關注兩件事：一是準確把握本級政府行使職能的定位和范圍，避免缺位錯位，也要避免越位；二是當地區整體進入追求教育優質均衡發展時、集團的發展更加個性化時，政府治理很顯然就要發生變化，并形成新的關系體系。由此，我們建議各級政府進一步厘清責任，有效發力：

　　省級政府要在某種程度上尋求“總體規范”和“個體偏好”的良性互動與平衡，體現省域基礎教育發展的整體性特征和需求，解決好第一輪的普遍性與特殊性關系問題。可以在省域內加大人、財、物、招生指標等資源的統籌力度。同時，對下轄各級政府的職能邊界和動態關系作出清晰劃分，促使各級政府財權事權相適、質量與公平兼得。區級層面主要負責區域內集團化辦學的規劃布局、領導管理、制度探索和督導評價。兩級政府各有側重、相互支持，形成了聯動的格局。

　　市級政府在政策解讀、科學研究、部門協同、資源盤活、信息反饋等方面可進一步強化責任、發揮能動性，尤其要解決縣域間差異問題。市縣級政府要共同研制評價指標體系，持續完善評估程序，有效運用評估結果，切實對集團化改革所帶來的發展增量做好研判，對集團化改革中可輻射推廣的經驗機制做好梳理凝練。各層級政府之間還可探索形成“規劃、傳導、實施、反饋、調試、互構”的有效鏈條，發揮合力。南京市針對校際、區域、城鄉教育均衡發展的需求，形成“組合拳”，促進優質教育資源輻射，推動農村學校加入城區學校教育集團，使得城區、區縣優質資源向農村薄弱區域傾斜。

　　區域案例

　　沈陽深耕集團化辦學十余載

　　讓優質資源“市域共享”

　　區域簡況

　　沈陽市作為遼寧省省會，總面積1.29萬平方千米，轄10個區、2個縣，代管1個縣級市。全市現有各級各類學校2313所，在校生172.6萬人。近年來，沈陽市作為基礎教育綜合改革國家實驗區，以集團化辦學為抓手，推動教育優質均衡發展。

　　崔巍

　　遼寧省沈陽市自2011年啟動集團化辦學探索以來，通過生態涵養、協同共生、特質凝練三個階段的發展，成功構建了覆蓋全市的優質教育網絡。截至目前，全市513所義務教育學校中，98個教育集團覆蓋363所，再通過學區制、合作辦學等方式覆蓋其余150所，實現了優質教育資源全覆蓋。這一改革使“家門口上好學”從愿景變為現實。

　　以頂層設計構建集團生態系統

　　沈陽市將集團化辦學作為區域教育治理的系統工程，通過科學規劃、制度保障、評價驅動三維聯動，構建了可持續發展的辦學生態。在科學規劃上，采取“市域統籌+區縣特色”的雙層規劃機制。市級層面本著“總體性、前瞻性、可行性、長遠性”原則，針對不同集團類型，明確規模標準，防止資源稀釋和管理失效。區級則因地制宜設計實施方案，如皇姑區實施“一街一名校”布局，和平區創建“1FN”模式，即1所優質校帶動F所分校和N所獨立法人校。在制度保障上，以推進市域義務教育優質均衡發展實施方案為綱，配套出臺經費投入、人事管理、績效評價等專項制度。如體音美教師建立集團內輪崗制度，正高級職稱評定向薄弱學科傾斜，有效解決了藝體師資結構性短缺問題。同時，制度設計注重權責平衡。緊密型集團實行“條塊相輔”架構，即總校長統籌全局，各校區執行校長負責具體事務，既保證統一決策又激發基層活力。松散型集團則通過章程明確成員校的人事、經費、教學“三自主權”，避免“一刀切”帶來的水土不服。在評價驅動上，沈陽創新“全息數據評價”模式，構建包含滿意度、目標達成度、成員信任度等6個維度的指標體系。評價結果直接掛鉤資源配置，形成“監測—反饋—改進”的閉環機制，推動集團從規模擴張轉向內涵提升。

　　以模式創新構建多元協同路徑

　　沈陽市打破單一化集團模式，通過結構重組、區域聯動、學段貫通等策略，形成了立體化協同網絡。在結構重組上，以三類集團結構滿足適配需求。一是緊密型“名校+”模式，如皇姑區岐山一校集團實行人事、經費、業務等“六統一”，實現優質資源深度整合。二是松散型聯合體模式，如渾南一校集團涵蓋5所獨立法人校，通過“管理互鑒、課程共享”保持各校特色。三是混合型梯度發展模式，如和平一校集團對新建校采取輸出品牌與管理緊密型，對普通學校則采取項目合作松散型，形成“孵化 輻射”雙路徑。在區域聯動上，通過“城區優質校+農村校”結對，市內五區與四郊區組建7對城鄉聯盟，顯著提升郊區學校教育質量。這種精準配置使教育資源從“塊狀分布”轉向“網狀覆蓋”，破解了區域發展不均衡難題。在學段貫通上，首創“四位一體”跨學段集團，構建“幼小初高”全鏈條育人體系。這種模式破解了學段銜接難題，通過聯合教研開發貫通課程，使學生的學習能力培養具有連續性。

　　以特色發展推進區域教育品牌凝練

　　沈陽市堅持“和而不同”的發展理念，引導各區從文化、師資、課程等維度培育特色品牌。一是區域特色百花齊放。如和平區以歷史文化為魂，推行理念文化共享、管理制度共享、教育資源共享、質量保障共享“四個共享”策略，將文化融入各校校本課程；沈河區突出公平導向，通過“全員納入”策略確保每所學校都能共享優質資源；皇姑區聚焦科技創新，打造七星海科技教育集群，開發人工智能、航模等特色項目。二是育人模式深度變革。集團化辦學推動沈陽教育從“分數導向”轉向“全面育人”。如文藝二校集團增設足球、書法等50余門社團課程；鐵西區推行“五育并舉”評價，將體質健康、藝術素養納入集團考核指標，學生綜合素質顯著提升。三是治理能力現代化躍升。通過“雁陣管理”等創新模式，沈陽實現了教育治理的現代化轉型。如文藝二校集團將金字塔管理變為“雁陣式”分工，各校區既協同又自主；皇姑區建立“省級示范高中領辦初中”機制，120中學全面托管北塔中學，將高中先進理念下沉至薄弱初級中學。

　　教育公平不是削峰填谷，而是通過機制創新讓每所學校都成為“峰巒”，最終繪就“群峰競秀”的教育新圖景。集團化辦學的成功需要系統思維與精準施策相結合，既要頂層設計構建生態，也要尊重基層創新；既要追求資源均衡，也要鼓勵特色發展。

　　（作者系遼寧省沈陽市教育局黨組成員、副局長，市委教科工作委員會副書記）

　　機制創新為集團化發展賦能

　　張爽

　　在教育強國建設的大背景下，集團化辦學的核心使命已從過去的“擴規模、促均衡”，轉向“構建育人新載體、支撐基礎教育高質量發展”，其關鍵任務應聚焦三大機制創新，以破解當前教育發展中的核心難題。

　　其一，建立拔尖創新人才貫通培養機制。此前不科學的評價曾導致教育應激性發展，而中高考改革釋放出“寬門檻、多通道、高水平”的信號，明確基礎教育需構建長鏈條人才培養體系。這一體系并非低層次平均主義，而是更高水平的因材施教。從國家對創新人才的需求及人才成長規律來看，集團化辦學的“跨學段、跨學校”優勢至關重要——既能整合更大范圍的資源，依托持續穩定的特色優勢開展培養，又能減少碎片化選拔的弊端，因此在集團層面建立拔尖創新人才的選拔與培養機制已刻不容緩。

　　其二，完善教師專業發展與活力提升機制。教師專業素養是教育質量的基礎，但單體學校優秀教師資源有限，且教師內在專業知識難以流動。集團化辦學恰好能突破這一局限：通過統籌教師在學科、學段的布局，讓教師在跨場景、跨學科的教學中深化對學科本質的理解；同時設立優秀教師工作室，提升教師專業權威與影響力，加速更多教師成長，從根本上激發教師隊伍活力。

　　其三，構建課內課后一體化、校家社協同供給機制。對學生而言，教育生活本無“課內課后”的割裂，但學校單獨推進一體化育人時，常面臨“如何看待課后服務價值”的觀念難題，以及“如何精準匹配學生需求”的資源難題。而集團作為更優的資源供給單元，可通過統籌課后服務設計、融合校家社資源、推動教師跨校流動，打破場景壁壘，實現課內課后有機銜接，滿足學生個性化、精準化的成長需求。

　　綜上，新階段的集團化辦學需跳出“規模擴張”的傳統定位，立足“育人新載體”的核心立場，從制度邏輯層面“破局”——這意味著要對不同組織與個體的權力、利益、資源進行再調整與再分配。唯有通過此類積極實踐，集團化辦學才能真正支撐基礎教育高質量體系構建，為教育強國建設注入動力。

　　— 編后 —

　　給集團化辦學多些理性“砝碼”

　　過去，我們談論集團化，目光多聚焦于成員校如何協同、師資如何流動、課程如何共建，這些微觀層面的實踐固然重要，卻難以回答“集團布局是否科學”“資源配置是否均衡”“質量底線如何堅守”等更根本的命題。如今，隨著集團化辦學在全國范圍內的廣泛鋪開，數量與覆蓋面的擴張已不再是核心追求，如何突破“重形式輕內涵”的瓶頸，讓每一個教育集團都真正成為質量提升的引擎，成為擺在我們面前的時代課題。

　　正是基于這樣的思考，本期版面將視角轉向各層級政府的定位與發力。從頂層設計的科學規劃，到政策落地的精準施策，再到跨層級、跨部門的協同聯動，政府之手如何在尊重教育規律的前提下主動作為，直接關系到集團化辦學能否走出“規模擴張陷阱”，邁向內涵發展的新階段。

　　我們期待，通過這場討論，能讓更多人認識到：集團化辦學不是簡單的“拉郎配”，而是需要政府層面搭建制度框架、明晰權責邊界、建立質量監測體系；提質也不是一句口號，而是要通過科學的評價導向，引導每個集團在課程建設、師資培育、文化融合上下真功夫。

　　教育的溫度，藏在每一所學校的質量里；集團化的生命力，在于能否讓優質教育的陽光照進每個角落。愿本期討論，能為集團化辦學的行穩致遠注入理性思考，讓“提質”二字真正扎根土壤、結出碩果。（張婷）

《中國教育報》2025年09月19日 第09版